II SA/Lu 716/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako "k.p.a."), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr PINB. [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku letniskowego posadowionego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G. K. oraz wzywające P. K. do wystąpienia do właściwych organów o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ drugiej instancji powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne. W piśmie z [...] stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego posadowionego na działce nr ewid. [...] położonej w G. K.. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że właścicielem działki nr ewid. [...] jest obecnie P. K., który nieruchomość tę nabył od J. M. mocą aktu notarialnego umowy sprzedaży z [...] października 2006 r., Rep. A nr [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ww. budynek został wybudowany przez P. K. w 1993 r. w warunkach samowoli budowlanej, w obrębie dawnej działki nr ewid, [...], z której w wyniku późniejszego podziału została utworzona działka nr ewid. [...]. Działka ta – zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego – w części przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową i letniskową, a w pozostałej części stanowi użytki leśne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższy budynek nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Jest to bowiem obiekt letniskowy o niskiej zabudowie, usytuowany w takich odległościach od granic działek sąsiednich, które odpowiadają warunkom technicznym. Budynek jest w dobrym stanie technicznym. Nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w postaci służebności drogi koniecznej ustanowionej postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] maja 2014 r., sygn. akt I Ns [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Sądu Okręgowego w Z. z [...] listopada 2015 r., sygn. akt I Ca [...]. Wobec powyższych ustaleń organ pierwszej instancji uznał, że istnieje możliwość dostosowania kontrolowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem pod warunkiem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych w obrębie działki nr [...], w wielkości umożliwiającej korzystanie z tego budynku, a także pod warunkiem uzyskania zgody L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ponieważ obiekt ten leży na terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską. W związku z powyższym Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia spraw: - wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych w wielkości umożliwiającej korzystanie z budynku letniskowego o wymiarach [...] z tarasem posadowionego na działce nr ewid. [...] położonej w G. K., - uzyskania zgody L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na lokalizację budynku letniskowego na działce nr ewid. [...] położonej w G. K.. Jednocześnie organ pierwszej instancji wezwał P. K. do wystąpienia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia do: - Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych w wielkości umożliwiającej korzystanie z budynku letniskowego o wymiarach [...] z tarasem, posadowionego na działce nr ewid. [...] w G. K., - L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. Delegatura w Z. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalizacji budynku letniskowego zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w G. K. bez zgody konserwatora zabytków. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył W. R. (właściciel działki nr ewid.[...] w G. K.). Autor zażalenia wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucając mu naruszenie m.in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał je za zasadne. Wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ drugiej instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego za takie zagadnienie wstępne uznał stanowisko Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. oraz stanowisko L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił jednak uwagę, że obecnie przed ww. organami nie toczą się żadne postępowania w przedmiocie wskazanych zagadnień wstępnych, co zresztą potwierdził organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Aby zaś zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, postępowanie będące takim zagadnieniem – zdaniem organu drugiej instancji – musi się toczyć. Skoro w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, to tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył, że okoliczności sprawy wskazują, że w sprawie nie zachodzą również przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie organu drugiej instancji wniósł P. K.. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie, że budynek posadowiony na działce o nr [...] w G. K. został wybudowany bez pozwolenia na budowę, w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1992 r., znak: [...], wydana przez Urząd Rejonowy w B. dla poprzedniego właściciela J. M., w sposób ewidentny wskazuje, że istniała kompleksowa dokumentacja związana z budynkiem mieszkalnym i doprowadzonymi do niego przyłączami, a tym samym nie ma podstaw by uznać, że budynek ten stanowi samowolę budowlaną; 2. art. 76 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że sporządzona przez uprawnionego geodetę W. R. mapa nie odzwierciedla stanu prawnego nieruchomości, podczas gdy niemożliwym i prawnie niedopuszczalnym byłoby dokonanie inwentaryzacji kabla energetycznego w sposób niezgody ze stanem prawnym nieruchomości; 3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie, podczas gdy skarżący wystąpił do wskazanych w postanowieniu organu pierwszej instancji organów tj. Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. oraz L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. Delegatura w Z., ze stosownymi wnioskami, a tym samym zainicjował postępowania przed ww. instytucjami, co bezpośrednio przedkłada się na konieczność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odpowiadając na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do oceny zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności budynku letniskowego posadowionego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G. K.. Przypomnieć należy, że u podstaw wydanego w tym przedmiocie postanowienia organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2018 r. legło przekonanie, że rozpatrzenie niniejszej sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych w postaci wyłączenia z produkcji leśnej, przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L., gruntów leśnych w obrębie działki nr ewid. [...], w wielkości umożliwiającej korzystanie w ww. budynku, a także w postaci uzyskania zgody na lokalizację tego obiektu od L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.. Powołane postanowienie organu pierwszej instancji zostało tym samym oparte na dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, organ pierwszej instancji, zawieszając postępowanie, jednocześnie zobowiązał inwestora (skarżącego P. K.) do zwrócenia się do ww. organów w zakreślonym terminie ze stosownymi wnioskami zmierzającymi do wszczęcia postępowań w opisanych wyżej przedmiotach. Uchylając postanowienie pierwszoinstancyjne L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził natomiast pogląd, że skoro postępowanie przed Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. oraz postępowanie przed L. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie toczyły w dacie zawieszenia postępowania przez organ pierwszej instancji, to nie mogły być uznane za zagadnienia wstępne dla niniejszej sprawy. W ocenie organu odwoławczego, aby bowiem zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie, którego przedmiotem jest zagadnienie wstępne, musi się toczyć. Ze stanowiskiem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można się zgodzić. W świetle poglądów doktryny zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. Warszawa 2011, str. 377-378). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji prawidłowo wymienił powyższe przesłanki zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak – zdaniem Sądu – dokonał ich błędnej interpretacji przyjmując, że wymieniony w pkt 1. wymóg "toczenia się postępowania administracyjnego" dotyczy postępowania, którego przedmiotem jest zagadnienie wstępne. Tymczasem przesłanka ta odnosi się wyłącznie do postępowania "głównego", które ma zostać zawieszone (wynika ona z faktu, że możliwe jest zawieszenie wyłącznie już toczącego się postępowania administracyjnego), zaś odnoszenie jej do postępowania, którego przedmiotem jest zagadnienie wstępne warunkujące rozstrzygnięcie postępowania "głównego", pozostaje w całkowitej sprzeczności z dyspozycją art. 100 § 1 k.p.a., który to przepis został zresztą - obok art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - przywołany jako podstawa prawna postanowienia organu pierwszej instancji. Art. 100 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W świetle przytoczonego przepisu nie sposób uznać, że zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumiane jako materialnoprawna przeszkoda, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (tak NSA w wyroku z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15, publ. ONSAiWSA 2017/6/109), by mogło stanowić podstawę zawieszenia postępowania, musi w chwili zawieszenia być przedmiotem już trwającego przed innym organem lub sądem postępowania. Przeciwnie, ujawnienie się w danej sprawie zagadnienia wstępnego – w razie ustalenia, że zagadnienie to nie stało się jeszcze przedmiotem postępowania przed innym organem lub sądem – winno skutkować zainicjowaniem takiego postępowania przez organ prowadzący postępowanie "główne", który może to uczynić samodzielnie bądź też wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Wówczas postanowienie o zawieszeniu postępowania powinno zawierać orzeczenie co do tego, kto wystąpi o rozstrzygnięcie występującego w sprawie zagadnienia wstępnego – sam organ, czy strona, którą organ do tego zobowiązuje. W niniejszej sprawie bezsporne jest ustalenie, że działka nr ewid. [...] w G. K., na której usytuowany jest kontrolowany budynek letniskowy, w części przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową i letniskową, a w części stanowi użytki leśne. Poza sporem pozostaje również, że teren ten objęty jest ścisłą ochroną konserwatorską. W tej sytuacji oczywiste jest, że ocena możliwości legalizacji spornego budynku letniskowego na gruncie przepisów Prawa budowlanego, determinująca wynik niniejszego postępowania administracyjnego, uzależniona jest od wyłączenia przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. z produkcji leśnej gruntów leśnych w obrębie działki nr ewid. [...], w wielkości umożliwiającej użytkowanie tego budynku, jak też od zgody na jego lokalizację udzielonej przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.. Kwestie te zasadnie zatem organ pierwszej instancji uznał za zagadnienia wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym zasadnie zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia owych zagadnień. Jednoczesne wezwanie strony postępowania do zainicjowania przed ww. organami postępowań, które umożliwią rozstrzygnięcie zagadnień wstępnych – wobec faktu, że postępowania takie w dacie wydania postanowienia organu pierwszej instancji nie były jeszcze wszczęte – odpowiadało dyspozycji art. 100 § 1 k.p.a. Uchylenie przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2018 r. nastąpiło zatem z naruszeniem ww. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie skarżącego możliwości legalizacji kontrolowanego budynku letniskowego. Mając na względzie sposób sformułowania wniosków skargi końcowo wypada wyjaśnić, że Sąd, pomimo uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, w świetle przepisów art. 145 i art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") nie jest uprawniony do wydania - w miejsce tego postanowienia - orzeczenia co do meritum sprawy. Uprawnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego są bowiem, co do zasady (poza możliwością umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.), ograniczone do orzekania o charakterze kasacyjnym. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie zażalenie W. R. na postanowienie organu pierwszej instancji L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.