II SA/Lu 717/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Ref. Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2005 r. sprawy ze skargi H. A. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego H. A. K. kwotę 100(sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 717/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [.] ..Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą H.A.K. przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Batalionach Chłopskich. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu stwierdził, że skarżący jedynie współpracował z Batalionami Chłopskimi, a nie pełnił w nich służby w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach. W ocenie organu przede wszystkim wiek skarżącego, a ponadto brak dowodów potwierdzających złożenie przysięgi i pełnienie służby w BCh oraz brak rekomendacji byłych żołnierzy BCh nie pozwalają na przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich. Od decyzji tej H.A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając iż Kierownik Urzędu nie miał podstaw do odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, ponieważ działał on w Batalionach Chłopskich, co potwierdzili świadkowie. Skarżący wniósł o "pozytywne rozpatrzenie odwołania". W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 i 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. ( I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Również w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. ( SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54) Sąd stwierdził, że zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Dlatego też organ administracji obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80, dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód. Przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (E.Iserzon, J.Starościak: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", s. 153-154; W. Siedlecki:"Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym", s. 100). Ocena powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic, np. w zeznaniach świadków. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie dążył - mimo obowiązków wynikających z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, aczkolwiek sprawa rozpoznawana była przez ten organ dwukrotnie. Należy w tym momencie przypomnieć, że wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie II SA/Lu 534/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kierownika Urzędu z dnia 5 lipca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 29 października 2003 r., odmawiającą skarżącemu przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na naruszenie przepisów art. 80 i 107 § 3 k.p.a., stwierdzając, że dokonana przez Kierownika Urzędu ocena dowodów rażąco przekracza granice swobodnej oceny dowodów, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Również i w rozpoznawanej sprawie dokonana przez organ administracji ocena dowodów budzi poważne zastrzeżenia. Świadkowie T.R. i E.C. zgodnie twierdzą, że skarżący był członkiem Batalionów Chłopskich. Świadek R. twierdzi ponadto, że skarżący złożył w lutym 1943 r. przysięgę organizacyjną, przyjmując pseudonim "M.". Obaj świadkowie wskazali w swoich oświadczeniach wykonywane przez skarżącego zadania, polegające nie tylko na kolportażu prasy podziemnej, lecz także pełnieniu funkcji łącznika i udziale w akcji "Burza". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji całkowicie pomija te fragmenty oświadczeń świadków, które mówią o złożeniu przysięgi i czynnym uczestnictwie skarżącego w działaniach zbrojnych oddziału Batalionów Chłopskich, podkreśla natomiast fragmenty mówiące o funkcji kolportera prasy oraz braku stopnia wojskowego. Stanowi to naruszenie nie tylko przepisu art. 80 k.p.a., ale także przepisu art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje wskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie sposób nie zauważyć, że oświadczenia świadków są bardzo lakoniczne. Brak jest też jakiegokolwiek dowodu (poza własnymi oświadczeniami świadków), by byli oni członkami Batalionów Chłopskich. Nie uprawniało to jednak organu administracji do odmówienia wiary świadkom na tej tylko podstawie, że młody wiek skarżącego wskazuje na wykonywanie przez niego jedynie określonych czynności w ramach pomocy czy współpracy z BCh. Jeżeli organ administracji miał wątpliwości co do prawdziwości oświadczeń świadków złożonych na piśmie, to powinien był tych świadków przesłuchać, a nie odmawiać wiarygodności ich zeznaniom. Dopiero dysponując szczegółowymi zeznaniami świadków mógł organ dokonać ich prawidłowej oceny, w powiązaniu oczywiście z innymi, przeprowadzonymi w sprawie dowodami, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. Przeprowadzając po raz drugi postępowanie dowodowe organ administracji ograniczył się do uzupełnienia materiału dowodowego przez zwrócenie się do Stowarzyszenia Żołnierzy Batalionów Chłopskich w L. o "opinię w kwestii przynależności i działalności skarżącego w Batalionach Chłopskich w czasie okupacji". Odpowiedź udzielona przez Stowarzyszenie również wskazuje na brak wyczerpujących dowodów w postaci zeznań świadków, co uniemożliwiało Stowarzyszeniu udzielenie "pozytywnej opinii". Tak więc, mimo iż sprawa rozpoznawana była przez organ administracji po raz drugi oraz mimo wyraźnych wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego co do okoliczności wymagających dodatkowych ustaleń, nadal nie zostały wyjaśnione podstawowe dla rozstrzygnięcia okoliczności. Kierownik Urzędu rozpoznawał niniejszą sprawę w trybie art.127 § 3 k.p.a., na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zastosowanie mieć będzie zatem art. 136 zdanie pierwsze i art. 138 k.p.a. Oba te przepisy zostały naruszone zaskarżoną decyzją. Rozpoznając sprawę w trybie art.127 § 3 k.p.a. Kierownik Urzędu powinien ją rozpatrzyć ponownie i w razie braków postępowania dowodowego powinien je uzupełnić, czego jednak w rozpoznawanej sprawie nie uczynił w stopniu dostatecznym, pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji z dnia 29 października 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie powinien organ administracji dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., uwzględniając przedstawione wyżej uwagi. Organ administracji będzie więc zobowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność przynależności skarżącego do Batalionów Chłopskich, w szczególności w celu wyjaśnienia, czy skarżący pełnił służbę w Batalionach w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zmianami). Należy podkreślić, że stosownie o art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem są zeznania świadków. Jak już o tym była wyżej mowa, konieczne może okazać się uzupełnienie lakonicznych oświadczeń świadków przez ich szczegółowe przesłuchanie, zwłaszcza co do okoliczności związanych ze złożeniem przysięgi, o której mówi świadek R., charakterem czynności wykonywanych przez skarżącego i jego udziałem w akcjach zbrojnych. Wyjaśnienia będzie również wymagało, czy świadkowie byli członkami Batalionów Chłopskich w okresie wskazywanym przez skarżącego, czy pełnili służbę w tym samym oddziale, czy potrafią podać więcej szczegółów o działalności skarżącego. Organ administracji rozważy też potrzebę przesłuchania świadka S. B., którego oświadczenie skarżący dołączył do skargi. W przypadku, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych pozostaną nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.). Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego prawidłową, zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ocenę i ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Należy podkreślić, że dokonując oceny dowodów organ powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.