II SA/Lu 717/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. J. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 13 maja 2011 r. Rada Miasta Łuków podjęła uchwałę Nr VIII/56/2011 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łuków dla terenu położonego w Łukowie pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony południowo-wschodniej, ul. Świderską, ul. 700-lecia, ul. Partyzantów i ul. Cieszkowizna. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 19 lipca 2011 r., Nr 104, poz.1852. Pismem z dnia 9 maja 2012 r. M. S. jako właściciel działek nr x, wezwał Radę Miasta Łuków do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę ww. uchwały w części dotyczącej przeznaczenia wymienionych działek pod drogi oznaczone w planie symbolami KDW5 i KDD6. Na powyższe wezwanie Rada nie udzieliła odpowiedzi w związku z czym pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na wskazaną uchwałę w przedmiocie planu miejscowego domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej przeznaczenia działek nr x pod drogi oznaczone symbolami KDW5 i KDD6. Zaskarżonej uchwale zarzucił: - naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6,7, i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego; - naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego z pominięciem ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łuków; - naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności oraz; - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa. Zdaniem skarżącego Rada uchwalając zaskarżony plan niezasadnie umiejscowiła drogi KDW5 oraz KDD6. Utworzenie tych dróg spowoduje, że utraci on własność działek nr {...], a własność działki nr [...] zostanie poważnie ograniczona i straci na swojej użyteczności, a co za tym idzie również wartości. Zabudowa tej działki okaże się bowiem praktycznie niemożliwa z uwagi na nieprzekraczalną linię zabudowy. Zdaniem skarżącego Rada nie rozważyła również czy istnieje interes społeczny w planowanym usytuowaniu dróg, a jego zdaniem takiego interesu nie ma. Wszystkie nieruchomości sąsiadujące mają bowiem dostęp do drogi publicznej i to z dwóch stron, tj. od ul. Królik i od ul. Glinki. Tym samym tworzenie dodatkowej drogi dojazdowej jest zbędne. Nadto dodał, że droga KDW5 na wysokości terenu oznaczonego symbolem RMU9 jest znacznie węższa niż w pozostałej części i zajmuje tylko działki skarżącego. Nie została natomiast uszczuplona powierzchnia działki nr [..], co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Pod drogę powinna bowiem być zajęta zarówno działka nr [...]. Na zakończenie skarżący dodał, że obowiązujące studium przewidywało, że droga będzie przebiegała w linii prostej jako kontynuacja drogi KDW6 i KDW5. Nadto strzyżowianie dróg KDW 5 i KDZ1 jest nieregularne (drogi są przesunięte względem siebie), co zmniejsza bezpieczeństwo ruchu i utrudnia poruszanie się po drogach. W tych okolicznościach zdaniem skarżącego skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Łuków wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu uchwała została podjęta w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, co potwierdza stanowisko Wojewody Lubelskiego, który sprawuje nadzór nad działalnością organów gminy. Natomiast jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji i infrastruktury technicznej. Działanie to ma dodatkowo polegać na sprecyzowaniu i uszczegółowieniu ustaleń zawartych w studium. Obowiązujące studium przewidywało natomiast na terenach będących własnością skarżącego jako dopuszczalne urządzenie infrastruktury technicznej i komunikacji. Tym samym zaprojektowanie nowych dróg oznaczonych symbolem KDW5 i KDD6 nie jest sprzeczne z ustaleniami studium. Droga KDD6 została zaprojektowana ze względów urbanistyczno-komunikacyjnych na styku trzech przeznaczeń terenu, tj. MNU, RMU oraz R. Obecnie właściciele terenów znajdujących się w strefie rolnej (R) składają wnioski o zmianę przeznaczenia gruntów ze strefy rolnej na strefę zabudowy mieszkalnej z funkcją usługową, a więc droga KDD6 jako ciąg komunikacyjny pod przyszłą zmianę przeznaczenia terenów jest konieczna i uzasadniona. Nadto organ dodał, że w toku procedury planistycznej nie została wniesiona żadna uwaga co do przeznaczenia przedmiotowego terenu. Nadto organ dodał, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały zostanie uniemożliwione poszerzenie oraz modernizacja zarówno ul. Królik, jak i ul. Glinki, które to drogi posiadają strategiczne znaczenia dla miasta i jego rozwoju. Konkludując organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazując, że Rada działała w ramach ustawowego upoważnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie odnieść się jednak należy do kwestii legitymacji skargowej M. S. określonej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), podnosząc w tym zakresie, że bezspornym jest, iż legitymuje się on prawem własności do działek położnych na terenie objętym planem. Z kolei plan miejscowy, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", jako akt prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu oraz dopuszczalny sposób jego zagospodarowania i zabudowy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że plan wywiera wpływ na możliwość korzystania przez właściciela z jego rzeczy, co uzasadnia przyjęcie, że narusza jego interes prawny rozumiany jako sfera uprawnień i obowiązków wyznaczanych przepisami obowiązującego prawa i otwiera drogę do merytorycznego zbadania zaskarżonego aktu. Oczywiście takie wkroczenie w sferę uprawnień właściciela może być zarówno zgodne z prawem, jak i prawo to naruszać, zatem uznanie, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, wyznaczona w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie oznacza automatycznie merytorycznej zasadności skargi. Obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (o których mowa w tym przepisie) jest związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia, w którego ramach rada gminy przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty. W ocenie Sądu taka okoliczność zaistniała w przedmiotowej sprawie, co oznacza, iż skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Jednocześnie dodać należy, że wskazane w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kryterium legitymacji skargowej wyznacza jednocześnie zakres badania przez Sąd zaskarżonego aktu. Weryfikując legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Sąd ograniczył się do zbadania zgodności z prawem ingerencji w sferę uprawnień skarżącego, w zakresie jego interesu prawnego. Przechodząc natomiast do meritum sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę skarżonej uchwały stanowiły przepis u.p.z.p. I tak stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Nadto przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkami tam wskazanymi, do zadań własnych gminy. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, w tym również tego, który stanowi własność prywatną. Skoro zatem ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, to nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. W niniejszej sprawie zarzut skarżącego sprowadza się do kwestionowania - jako naruszające jego prawo własności – przeznaczenia jego działek nr [...] w części pod drogę dojazdową (symbol KDD6), a w pozostałej części pod drogę wewnętrzną (symbol KDW5). Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazywał, że zaprojektowane na jego działce drogi są zbędne dla obsługi okolicznych działek, zostały zaprojektowane tylko na terenie stanowiącym jego własność, a ich wytyczenie jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łuków. Powyższa argumentacja jakkolwiek zrozumiała z punktu widzenia uszanowania prawa własności nie oznacza wadliwości przyjętego w planie rozwiązania i nie jest dostateczną przesłanką dla uwzględnienia skargi. Skarżący musi wiedzieć, że Sąd administracyjny bada wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z prawem, nie ocenia go natomiast z punktu widzenia słuszności i celowości. Prawo to w ocenie Sądu nie zostało natomiast naruszone. Nierzadko jest tak, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów. Oczywistym przy tym jest, iż niemalże niemożliwym jest takie ukształtowanie planu, które satysfakcjonowałoby wszystkich właścicieli nieruchomości oraz organy gminy odpowiedzialne za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym rozwój infrastruktury drogowej mającej z kolei wpływ na rozwój gminy i aktywizację niezagospodarowanych dotychczas terenów. To gmina, której organy reprezentują jej mieszkańców ma obowiązek wykonywania ciążących na niej obowiązków służących zaspokojeniu powszechnych potrzeb społeczności, które w omawianym znaczeniu stają się potrzebami o charakterze publicznym. Takie założenie z pewnością przyświecało ustawodawcy, który w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przyjął, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plany miejscowe tworzone są bowiem w interesie nie tylko poszczególnych mieszkańców, lecz również całej społeczności gminy oraz podmiotów zewnętrznych. Dlatego też gmina uchwalając plan miejscowy może przeznaczać na realizację określonych celów (nierzadko publicznych) nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). Wyraźnie bowiem należy podkreślić, że skarżącemu przysługują w takiej sytuacji roszczenia z art. 36 u.p.z.p. związane zarówno z ograniczeniem, jak i całkowitym wyłączeniem możliwości korzystania z nieruchomości objętej zapisami planu. W razie obowiązywania odmiennego założenia trudno byłoby sobie wyobrazić możliwość uchwalenia planu miejscowego zawierającego wszystkie elementy określone w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., których znaczna część ma charakter publiczny, tj. ogólnodostępny. Prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, w tym wynikających zarówno z samej Konstytucji (art. 64 ust. 3), prawa cywilnego (art. 140 K.c., jak i omawianych przepisów u.p.z.p. W sprawie bezspornym jest, że wyznaczona na części działek skarżącego publiczna droga dojazdowa (symbol KDD6) łączy istniejącą ul. Królik z wyznaczonymi w planie terenami oznaczonymi symbolami MN,U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, RM,U - tereny zabudowy zagrodowej i usług oraz R - tereny rolne. Bezspornym zatem jest, że takie przeznaczenie znacznego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego powoduje konieczność zapewnienia tym terenom należytej obsługi komunikacyjnej. Tym samym przyjęcie konkretnego rozwiązania planistycznego w kwestionowanym zakresie i w tym konkretnym przypadku musiało się wiązać z ingerencją w prawo własności skarżącego. Ponadto jak wskazał organ wytyczenie drogi dojazdowej KDD6 w tym miejscu przyczyni się do skomunikowania nie tylko istniejących obecnie terenów rolnych, lecz również planowanych na tym obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej. Innymi słowy przewidywane wyznaczenie w planie nowych terenów pod budownictwo mieszkaniowe, wiąże się z koniecznością wyznaczenia publicznych dróg dojazdowych do tych terenów. Jedynie należyte ich skomunikowanie pozwoli na utworzenie na tym obszarze prawidłowo funkcjonującej zorganizowanej struktury przestrzennej. Ponadto odnośnie samej lokalizacji dróg można w tym miejscu powiedzieć, że działki skarżącego nr [...] jako jedyne w tym obszarze są działkami niezabudowanymi łączącymi ul. Królik z ul. Glinki. Pozostałe działki w tym obszarze są zagospodarowane. Nie można również pominąć, iż wytyczenie drogi dojazdowej KDD6 na odcinku równoległym do działek skarżącego odbyło się również kosztem działki nr [...] nie należącej do skarżącego lecz stanowiącej własność innego podmiotu. Również zasadność wyznaczenia w planie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW5 nie budzi zastrzeżeń, jako że ma ona zapewniać prawidłową obsługę komunikacyjna zarówno terenu należącego do skarżącego, jak i terenów leżących po przeciwnej stronie tej drogi. Nie ma przy tym skarżący racji, że wytyczenie przedmiotowych dróg odbyło się z naruszeniem zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Łuków. Zgodnie bowiem z zapisami studium wszystkie działki skarżącego położone są w obszarze oznaczonym symbolem MN,U – zabudowa mieszkaniowa z usługami. Wbrew twierdzeniom skarżącego studium nie określało również przebiegu przedmiotowych ciągów komunikacyjnych po działkach skarżącego. Nie może jednak budzić żadnych wątpliwości, iż takie określenie w studium przeznaczenie terenu rodzi konieczność wytyczenia już w planie nowych szlaków komunikacyjnych zapewniających właściwą łączność komunikacyjną tych terenów. W zakresie samej zgodności ustaleń planu ze studium warto zaś wskazać, że celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast funkcją planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Dodatkowo zestawiając treść art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. należy stwierdzić, że inne są zakresy przedmiotowe studium oraz planu miejscowego. Ustalenia studium nie mogą wkraczać w dziedzinę zastrzeżoną do planu miejscowego. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Innymi słowy plan nie musi być wierną kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i nie powoduje to niezgodności ze studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej. Zresztą przy takim założeniu zbędnym byłoby uchwalanie planu miejscowego, a wystarczające byłoby samo studium. Konkludując, w ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżonej uchwale, jak i postępowaniu poprzedzającemu jej wydanie nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem, W niniejszej sprawie Rada Miasta Łuków nie nadużyła swojego "władztwa planistycznego". Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Jednocześnie wskazać organowi należy, że powołana ustawa nie daje podstaw do zasądzenia od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w sytuacji oddalenia skargi. Stąd wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę nie mógł odnieść skutku. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym zwrot kosztów postępowania przysługuje tylko skarżącemu, na jego wniosek, w razie uwzględnienia skargi (art. 200 ww. ustawy).