II SA/Lu 718/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/, Protokolant Referent Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2004r. sprawy ze skargi P. S. i H. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S. i H. Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania H. Ł. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], [...] udzielającej M.B. pozwolenia na użytkowanie chłodni artykułów spożywczych wraz z zadaszeniem nad urządzeniami chłodniczymi, zlokalizowanej w budynku byłej stodoły położonej na działce nr ewidencyjny 979 w miejscowości W., gm. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił M.B. pozwolenia na użytkowanie chłodni artykułów spożywczych wraz z zadaszeniem nad urządzeniami chłodniczymi, zlokalizowanej w budynku byłej stodoły położonej na działce nr ewidencyjny 979 w miejscowości W., gm. W. Od decyzji tej odwołali się P.S. i H.Ł., właściciele działek sąsiadujących, przylegających do działki o nr ewidencyjnym 979, na której zlokalizowany został budynek. Wnosili oni o uchylenie kwestionowanej przez nich decyzji zarzucając, iż podjęta ona została z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Podnosili oni, iż organ prowadzący postępowanie nie uwzględnił ich, jako stron tego postępowania, mimo tego, iż od 1998 r. w sprawie tej, właśnie w takim charakterze występują. Ponadto kwestionowali oni również, podniesioną w skarżonej przez nich decyzji okoliczności, a mianowicie, iż inwestor M.B. dostarczył wymagane dokumenty, wobec czego, w związku ze zmianą ustawy Prawo budowlane możliwe było wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku, jako chłodni artykułów spożywczych. Według skarżących, wprowadzone do ustawy Prawo budowlane w dniu 11 lipca 2003 r. zmiany, nic we wskazywanym zakresie nie zmieniły, gdyż do obiektów, których budowa została zakończona przez 11 lipca 2003 r. lub w stosunku, do których zostało wszczęte przed tym dniem postępowanie stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w rezultacie odwołania wniesionego przez skarżących, postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. nr [...] wydanym na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to zostało zakwestionowane przez P.S. i H.Ł. i zaskarżone odwołaniem go Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...]marca 2003 r. nr [...] stwierdził jego nieważność. W przedmiocie postanowienie wydanego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego również skargą do sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2004 r. wydanym w sprawie II SA/Lu 1280/03 umorzył postępowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę rozpatrzył odwołanie P.S. i H. Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w sprawie wydania M.B. pozwolenia na użytkowanie chłodni artykułów spożywczych zlokalizowanych w budynku byłej stodoły. i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł w tym kontekście, iż zgodnie z przepisem art. 103 ust. 1 ustawy prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy. Nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. reguluje między innymi określenie stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z przepisu art. 59 ust. 7 ustawy po jej zmianie wynika, iż stroną w postępowaniu o pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wobec tego, organ II instancji, odwołując się między innymi do poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt OPS 16/98, uznał, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, nakazuje, iż w drodze decyzji umorzyć postępowanie odwoławcze. Od tej decyzji P.S. i H.Ł. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zawarli żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Kwestionowali oni zasadność pozbawienia ich statusu strony w toczącym się postępowaniu zarzucając zaskarżonej decyzji, iż wydana została bez uwzględnienia przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Skarżący podnosili, iż przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane został wprowadzony do ustawy przepisem art. 1 pkt. 47 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Podnosili w tym kontekście, iż organ II instancji rozstrzygając w sprawie pominął treść przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten, jak podnieśli skarżący nakazuje, iżby do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosować przepisy dotychczasowe. W tym kontekście podnosili oni, iż przedmiotowa sprawa bezspornie wszczęta została przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., co zdaniem skarżących oznacza, iż nie ma w niej zastosowania przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. P. S. i H. W. podnosili w związku z tym, iż w dalszym ciągu zgodnie z przepisem art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, jako właścicielom działek sąsiednich przyległych do działki nr 979 przysługuje im status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. W tym względzie, wzmacniając argumentację swojego stanowiska odwoływali się również do poglądów wyrażanych w tej kwestii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyrokach z dnia 25 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1714/97 oraz z dnia 8 września 1989 r. w sprawie sygn. akt II SA 437/89. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu zarzut skargi, jak również zawarte w niej żądanie są słuszne i trafne - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim, w toku toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie chłodni artykułów spożywczych nie uwzględniono przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Naruszenie to w konsekwencji skutkowało również naruszeniem przepisów postępowania, co wyraziło się w istotnym wpływie na jego wynik, a to poprzez pozbawienie skarżących P.S. i H. Ł. prawa stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, tj. przepisu art. 28 kpa oraz przepisu art. 134 kpa. Kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo budowlane, jak również z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena zaskarżonej decyzji formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jak należy zasadnie wnosić z lektury akt sprawy, zaskarżona decyzja wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako wadliwa, nie może się ostać. Po pierwsze, zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), tj. zawarte w nich przepisy przejściowe. Jak wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) są to przepisy regulujące wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych i rozstrzyga się w nich w szczególności między innymi sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i nie zakończonych ostatecznie do dnia ich zmian), jak również, czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz czynności powstałych i dokonanych pod rządami dotychczasowej ustawy. Wobec powyższego, jak również zważywszy i na to, że zasadą jest, że ustawa musi zawierać przepisy przejściowe oraz uchylające, jeżeli reguluje dziedzinę spraw uprzednio unormowanych inną ustawą, jest rzeczą oczywistą, że określając stosunek w czasie ustawy nowelizowanej – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – do ustawy nowelizujące – ustawa z dnia 23 marca 2003 r. – racjonalnie zachowujący się ustawodawca musiał uczynić w drodze ustanowionych przepisów przejściowych. Zawarte one zostały w ustawie z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Poza sporem jest, iż jest nim przepis art. 7 tej ustawy. W ust. 1 stanowi on, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Ten zaś stanowi, iż do postępowań – dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 – art. 1 pkt 41. Wykładnia przepisu ust. 2 art. 7 ustawy z dnia 23 marca 2003 r., zważywszy na zakres przedmiotowy jego normowania, wyłącza jego stosowanie w sprawach o wydawanie pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych. W świetle powyższych ustaleń odnoszących się do przepisów przejściowych obowiązujących na gruncie ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, zasadnie należało oczekiwać, iż organ odwoławczy będzie je stosował. W tej mierze zwraca uwagę, iż z redakcji przepisu art. 7 ust. 1 tej ustawy - do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. – wynika jednoznacznie to, iż na jego gruncie ustawodawca wprowadził generalną zasadę, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy – tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. – a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się dotychczasowe, nie znowelizowane przepisy ustawy Prawo budowlane, tj. przepisy w brzmieniu nadanym im przed tą nowelizacją. Wyznacznikiem czasowym, determinującym nakaz stosowania zasady wyrażonej w przepisie art. 7 ust. 1, tj. nakaz stosowania ustawy w dotychczasowym jej brzmieniu, jest moment wszczęcia postępowania oraz wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z przepisem art. 16 § 1 kpa decyzja ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. W kontekście wyżej poczynionych refleksji dotyczących przepisów przejściowych, wykładni i zakresu normowania przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., gdy skonfrontować wnioski z nich wypływające z lekturą akt sprawy i wynikającymi z niej niespornymi faktami odnoszącymi się do: 1) daty wszczęcia postępowania – już chociażby z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r., odwołującego się do postanowienia Starostwa Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2003 r. wynika, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wszczęte zostało przed dniem [...] lipca 2003 r., a z decyzji Starostwa Powiatowego z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] wynika, iż wniosek M.B. pochodzi z 28 stycznia 2002 r.; 2) daty wydania decyzji ostatecznej w sprawie – jest nią data wydania zaskarżonej decyzji, tj. data 23 sierpnia 2004 r. – potwierdzającej, iż nastąpiła ona po dacie wejścia w życie ustawy, tj. po dacie 11 lipca 2003 r. – w przekonaniu Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy przejściowe ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, w zakresie, w jakim nie uwzględnia przepisu art. 7 ust. 1. Nie jest sporne, iż wprowadzony ustawą z 27 marca 2003 r. przepis art. 59 ust. 7 (art. 1 pkt 49 lit. c ustawy nowelizującej), z treści, którego wynika, iż stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest tylko i wyłącznie inwestor, nie mógł mieć żadnego zastosowania w sprawie niniejszej. Wszak przecież wyraźnie jego stosowanie, w sprawie wszczętej przed dniem wejścia w życie ustawy i nie zakończonej decyzją ostateczną wyłączał przepis art. 7 ust. 1, a ponadto w sprawie tej, żadnego zastosowania nie miał, bo mieć nie mógł, wyjątek od tej ogólnej zasady, wprowadzony ust. 2 art. 7 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. Prowadzi to do jedynie słusznego wniosku, iż w związku z tym w dalszym ciągu w toku toczącego się postępowania skarżącym P.S. i H.Ł. gwarantowany był przepisami przejściowymi ustawy nowelizującej status stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. W tym miejscu, w kontekście wyżej już poczynionych refleksji odnoszących się do przepisów przejściowych, za zupełnie nieporozumienie uznać należy odwoływanie się przez organ II instancji do przepisu art. 103 ust. 1 Prawo budowlane. Jakkolwiek i ten przepis, jest przepisem przejściowym, to jednak nie może budzić żadnych wątpliwości, iż odnosi się on do zupełnie innej sytuacji, a mianowicie, jakkolwiek dotyczy relacji między "prawem starym" i "prawem nowym", to jednak perspektywa ta ograniczona jest tylko i wyłącznie do Prawa budowlanego z 1974 r. i Prawa budowlanego z 1994 r. - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dokonała całkowitej derogacji ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane, a ustawodawca w przepisie przejściowym art. 103 "nowego prawa budowlanego" określił zasady stosowania przepisów "starego prawa budowlanego" do postępowań wszczętych i nie zakończonych pod jego rządami. Zakres normowania tego przepisu jest, bowiem zupełnie inny, niż ten przypisany mu przez organ II instancji, dotyczy zupełnie innych sytuacji, innej przestrzeni czasowej, stosunku do siebie zupełnie innych aktów normatywnych, i nie sposób zasadnie wywodzić, iżby mógł mieć on zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wydania zaskarżonej decyzji. Po drugie, poczynienie przez organ II instancji błędnych ustaleń walidacyjnych, naruszających przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., skutkowało naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W konsekwencji, bowiem, wyraziło się ono w naruszeniu przepisów art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Pierwotny, wyżej wskazany błąd, skutkował naruszeniem interesu prawnego P.S. i H.Ł., którego istnienie determinowało ich prawa, jako stron toczącego się postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. Doszło, bowiem do niczym nieuzasadnionego pozbawienia ich statusu strony w toczącym się postępowaniu i to w sytuacji istnienia tzw. sprawy w toku. W konsekwencji wadliwego stosowania przepisów ustawy z 27 marca 2003 r., z pominięciem zwłaszcza przepisu art. 7 ust. 1 ustawy i nieuprawnionym zastosowaniem przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadzonego przepisem art. 1 pkt 49 lit. c ustawy nowelizującej, organ II instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa odmawiając przymiotu strony skarżącym i umarzając postępowanie odwoławcze. Podkreślić też należy, iż w kontekście dotychczasowego wywodu, w sprawie niniejszej nie ma żadnego zastosowania pogląd składu 7 sędziów NSA wyrażony w uchwale z 5 lipca 1999 r. w sprawie OPS 16/98. Jakkolwiek, co do zasady jest on również afirmowany przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej, to jednak przypomnieć należy, iż został on wyrażony na tle zupełnie innej kwestii nie mającej żadnego związku ze sprawą niniejszą i przeprowadzaną w niej kontrolą sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji, stosownie do wyżej wskazanych ustaleń dotyczących stanu obowiązywania prawa w sprawie prowadzonej w przedmiocie udzielenia M.B. pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni artykułów spożywczych, podda ocenie, zgodnie z zasadą instancyjności postępowania oraz przepisami regulującymi postępowanie odwoławcze w administracji, odwołanie P.S. i H.Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odniesie się do formułowanych w nim zarzutów i stosownie do poczynionych ustaleń wyda rozstrzygnięcie w sprawie uwzględniając treść przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, czyniąc również zadość normatywnym warunkom określonym przepisem art. 107 § 1 i 3 kpa, tak w zakresie odnoszącym się do osnowy decyzji, jak również zwłaszcza jej uzasadnienia prawnego oraz faktycznego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.