II SA/Lu 719/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi MPO [...] z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] . nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zmianami) w związku z art. 46 ust. 3, 48 i 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. Nr 62, poz. 627 z póżn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w L. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta z dnia [...]. znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji terenu bazy [...] S.A. przy ul. C. w L., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, iż organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z dnia 2 grudnia 2005 r. ustalił decyzją z dnia [...] środowiskowe uwarunkowania dla realizacji terenu bazy wnioskodawcy przy ul. C. w L.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii z dnia 20 grudnia 2005 r. stwierdził konieczność sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym, a także z uwagi na zaliczenie inwestycji do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, organ I instancji postanowieniem z dnia [...]. nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia takiego raportu. Został on sporządzony, następnie złożony i uzgodniony postanowieniem z dnia [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podniósł również, iż w toku toczącego się postępowania wpłynęło pismo [...] S.A. Stanowisko to, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji było brane pod uwagę przy jej wydawaniu. Odwołując się od decyzji wydanej przez organ I instancji, [...] S.A. wnosiła o jej uchylenie zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez wydanie decyzji niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez rozpatrzenia tego, co plan miejscowy, który wygasł przewidywał w miejscu inwestycji; art. 56 ust. 3 ustawy, poprzez nie załączenie do decyzji charakterystyki całej inwestycji; art. 56 ust. 8 ustawy, poprzez pominięcie uwag i wniosków społeczeństwa zgłoszonych w toku postępowania; art. 51 ust. 1 ustawy, poprzez oparcie decyzji na błędnym raporcie oddziaływania na środowisko i nie wzięcie przy wydawaniu decyzji pod rozwagę kontr-raportu oddziaływania na środowisko; art. 107 § 3 kpa, poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do dowodów zgłoszonych prze stronę skarżącą; art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez legalizację samowoli budowlanej. Strona odwołująca się podnosiła również, iż plan miejscowy, który utracił moc, nie przewidywał w miejscu lokalizacji inwestycji gospodarki odpadami, tym bardziej, że teren ten przeznaczony był pod przemysł i zaplecze techniczne budownictwa. Wskazywała również, że baza [...] S.A. została przeniesiona na ul. C. i podjęto tam działalność gospodarczą, podczas gdy nie zostało zakończone postępowanie lokalizacyjne. Okoliczność tę potwierdził również organ większość instancji stwierdzając, iż "większość istniejących obiektów została zaadaptowana dla potrzeb obecnego właściciela", z czego strona odwołująca się wywodzi o dopuszczeniu się samowoli budowlanej przez wnioskodawcę. W odwołaniu sformułowane zostały również zarzuty odnoszące się do raportu o oddziaływaniu na środowisko. W związku z tym odwołujący się wnosił o sporządzenie nowego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. W załączeniu [...] S.A. przedłożyła koreferat pt. "Raport o oddziaływaniu na środowisko źródeł emisji zlokalizowanych na terenie bazy [...] S.A. w L. przy ul. C.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż organ odwoławczy rozstrzygając sprawę jest związany stanem faktycznym i prawnym na dzień orzekania. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska realizacja przedsięwzięć określonych w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz innych niż w nich określone, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, jeżeli mogą one znacząco oddziaływać na ten obszar jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". Z ust. 3 wynika, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie. W ramach tego postępowania organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zajmuje stanowisko w przedmiocie stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu i określenia jego zakresu po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Następnie wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan taki został uchwalony (art. 56 ust. 1 ustawy). Jak wskazano, w sprawie niniejszej na inwestora nałożony został obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji, a raport uzgodniony został Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (postanowienie z dnia [...].). SKO zakwestionowało decyzję organu I instancji podnosząc, iż nie zostało zakończone postępowanie o wydanie decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto wskazano, iż organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji skierował do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego pismo, z którego wynika, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczyć ma rozbudowy bazy [...] . W tym też zakresie (rozbudowy) organ sanitarny dokonał uzgodnienia postanowieniem z dnia [...]. Wskazuje to na niczym nieuzasadnione rozszerzenie zakresu inwestycji, gdyż wniosek inwestora o lokalizację inwestycji celu publicznego dotyczył realizacji bazy i prowadzenia w tym miejscu działalności gospodarczej. W związku z tym brak jest charakterystyki całego przedsięwzięcia. Niezależnie od tego SKO podniosło, iż jak wynika z akt sprawy obejmujących również postępowanie o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo niezakończenia postępowania w tym zakresie wnioskodawca podjął już działalność na omawianym terenie, co stanowi nadużycie prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż zgłoszony przez stronę odwołującą się koreferat zawiera wiele zastrzeżeń i konkluzję, iż "raport nie spełnia wymogów formalnych określonych w przepisie art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska". [...] S.A. wniosła skargę na tę decyzja do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca spółka zarzucała zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo nie zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu, jak również przepisu art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie faktycznej i prawne zaskarżonej decyzji, polegające na ogólnym odniesieniu się do stanu faktycznego i uniemożliwienie w ten sposób ustosunkowania się do skarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestionując zasadność zarzutów skargi, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosiło o oddalenie skargi. Niezależnie od tego, w odpowiedzi na skargę, SKO podnosiło, iż opinia "Raport o oddziaływaniu na środowisko źródeł emisji zlokalizowanych na terenie bazy [...] S.A. w L] przy ul. C]" ma wagę dowodu w sprawie i podlega w związku z tym ocenie, między innymi przez strony i uczestników postępowania. W tym kontekście wskazano, iż z prawa tego skorzystała [...] S.A. w L. zgłaszając Koreferat do dokumentacji. Koreferat ten, jak podkreślono, nie był przedmiotem analizy organu I instancji. Uzasadnia to więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ponadto wskazano, iż w przypadku braku planu miejscowego, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zapaść dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie niniejszej zaś postępowanie lokalizacyjne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte i zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw, aby uznać iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi zakwestionować należy argumentację zarzucającą zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania. Podstawę prawną jej wydania stanowi przepis art. 138 § 2 kpa, z którego wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają wyjątkowy charakter, że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy, to jednak o ile spełnione są wszystkie określone przywołanym przepisem warunki i przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej, pozostaje ona pod ochroną prawa. W tym kontekście podkreślić należy, iż przeprowadzenie postępowania w I instancji z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bądź dopuszczenie się istotnych uchybień w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (por. wyroki NSA z: 12 sierpnia 1997 r. w sprawie sygn. akt SA/Rz 770/97; 10 kwietnia 1997 r. w sprawie sygn. akt I SA/Po 1237/96). Wydanie w takich okolicznościach decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym, w żadnym razie nie może sanować tego rodzaju uchybień. Naruszałoby to bowiem wyrażoną w przepisie art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wymaga, aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji publicznej różnych stopni (por. wyroki NSA z: 21 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1047/96; 13 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1283/97; 25 czerwca 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1409/96). Decyzja administracyjna, której podstawę stanowi przepis art. 138 § 2 kpa wydawana jest przez organ odwoławczy między innymi, również w sytuacji stwierdzenia istotnych braków w materialne dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Charakter tych braków musi być na tyle istotny, aby ich usunięcie uzasadniało przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W tej mierze podkreślić zaś należy, iż z przepisu art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ odwoławczy może jedynie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe zmierzające do uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie. W związku z tym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, zwłaszcza gdy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej w takich okolicznościach jest więc nie dość, że przepis art. 138 § 2 kpa, to również w szczególności przepis art. 136 i 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie w takich warunkach decyzji merytorycznej skutkowałoby bowiem naruszeniem zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania, a także, jak wyżej wskazano, pozbawieniem strony gwarancji w postaci prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, co do jej istoty. W świetle wyżej wskazanych zasad i warunków uzasadniających wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, stwierdzić należy, iż sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu zostały one spełnione. W związku z tym zaskarżoną decyzję uznać należy za trafną i prawidłową, a o zasadności tego stanowiska przekonują następujące argumenty. Poza sporem jest, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z wniosku [...] S.A. "o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na realizacji terenu bazy". Jednocześnie wystąpienie organu I instancji, w trybie przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego obejmowało swoim zakresem "rozbudowę bazy [...] S.A. przy ul. C ". W tym też zakresie, odbiegającym od treści żądania wnioskodawcy, doszło do wydania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postanowienia z dnia [...]. uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "rozbudowa bazy [...]S.A. przy ul. C. w .". W konsekwencji tego uzgodnienia organ I instancji wydał w dniu [...] . decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania. W przywołanych niespornych okolicznościach faktycznych sprawy, zwłaszcza gdy zważyć na wyżej wskazane warunki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej, stwierdzić należy, iż istotnie jak podkreślono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestią wymagającą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pozostaje charakterystyka całego przedsięwzięcia. Jest to istotne tym bardziej, że wniosek o lokalizację inwestycji celu publicznego dotyczył realizacji bazy i prowadzenia w tym miejscu działalności gospodarczej. W związku z powyższym, musi wymagać ustalenia i wyjaśnienia tożsamość przedmiotu inwestycji wskazywanego przez inwestorach w przywołanych wyżej wnioskach. W tym kontekście ustalenia i wyjaśnienia musi wymagać również kwestia tożsamość przedmiotu inwestycji w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym kontekście wskazać należy, iż przecież z przepisu art. 46 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, iż ilekroć w przepisach tego działu ustawy jest mowa o przedsięwzięciu, rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inna ingerencję w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposoby wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, wymagająca decyzji, o której mowa w ust. 4 pkt 2-9, lub zgłoszenia, o którym mowa w ust. 4a art. 46 ustawy. Kwestia tożsamości przedmiotu inwestycji (przedsięwzięcia) jest więc tym bardziej istotna, że nie doszło przecież do zakończenia postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Słusznie więc organ odwoławczy podniósł potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jego zakres, z całą pewnością nie może być kwalifikowany, jako postępowanie dowodowe uzupełniające, w rozumieniu przepisu art. 136 kpa. Skutkowałoby to bowiem, według Sądu, naruszeniem przepisu art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Ogólne postępowanie administracyjne może być uznane za prawidłowe, o ile prowadzone jest z uwzględnieniem podstawowych jego zasad, zwłaszcza zaś zasad legalizmu (art. 6 kpa), prawdy obiektywnej i wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa), zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego (art. 77 kpa), prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Realizacja tych zasad ma bezpośredni związek z postępowaniem wyjaśniającym (dowodowym) w sprawie. Ich naruszenie prowadzi do wniosku o wadliwości takiego postępowania wyjaśniającego. Analiza treści uzasadniania zaskarżonej decyzji, bezpośrednio do zasad tych się odwołuje, zwłaszcza zaś w zakresie, w którym wykazuje wadliwość postępowania dowodowego i potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wniosek ten jest przekonujący, również w zakresie odnoszącym się do zasady czynnego udziały stron w toczącym się postępowaniu i prawnych konsekwencji realizacji tej zasady. Z akt sprawy wynika, iż [...] S.A., jako strona toczącego się postępowania pismem z dnia 8 lutego 2006 r. wystąpiła z konkretnym stanowiskiem w sprawie. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji w ogóle jednak nie wynika, aby organ ten do stanowiska tego się odniósł, czy też poddał je jakiejkolwiek ocenie. Tego rodzaju zaniechanie narusza przywołane wyżej zasady wyrażone w przepisach art. 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego czyniąc ustalenia organu I instancji ustaleniami dowolnymi. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, są nimi ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94), a nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wr 28/98). Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż wskazane zaniechanie skutkowało naruszeniem zasady wyrażonej w przepisie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Słusznie więc, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczność tę podniosło, tym bardziej, że przecież [...] S.A. zgłosiła koreferat do dokumentacji. Stanowiąc dowód w sprawie, powinien być on uwzględniany w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w wyczerpujący sposób (art. 77 w związku z art. 80 kpa). Niezależnie od powyższego zwrócić należy również uwagę na fakt zaniechania realizacji przez organ I instancji nakazu określonego przepisem art. 56 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Określając warunki, jakim powinno czynić zadość uzasadnienie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, obliguje on również do zawarcia w uzasadnieniu decyzji informacji o sposobie wykorzystania uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacji dotyczących konieczności wykonania analizy porealizacyjnej. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 107 § 3 kpa. Według Sądu, analiza uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż realizuje ono wszystkie funkcje uzasadnienia decyzji określone tym przepisem. Konstrukcja uzasadnienia zaskarżonej decyzji realizuje również ogólną zasadę przekonywania wyrażoną w przepisie art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, uznać należy, iż zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom formułowanym w skardze, prawa nie narusza. Wydana ona została z zachowaniem warunków uzasadniających uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.