II SA/Lu 724/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi G. J., A. M. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], a także postanowienie Starosty z dnia [...]r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G.J., A. M. i B. G. solidarnie kwotę 1002 (tysiąc dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Lu 724/12 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. J., A. M., G. S. i B. G. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 454/10 i przekazał sprawę do rozpoznania temu Sądowi. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 5 września 2006 r. skierowanym do Starosty C. właściciele gospodarstw rolnych położonych we wsi Józefin gmina K., przesyłając imienny wykaz właścicieli gruntów wyrazili zgodę na przeprowadzenie scalenia gruntów we wsi Józefin i zawnioskowali o wszczęcie postępowania scaleniowego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta C. na podstawie art. art. 2, 8, 9, 10, 24, 25, 26, 27, 28 i 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) oraz art. 104 kpa zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu Józefin gm. Kamień o ogólnej powierzchni 280,06 ha sporządzony i wykazany na mapie oraz w rejestrze klasyfikacyjno-szacunkowym po scaleniu i wyznaczony na gruncie przez geodetę E. Z.. Jednocześnie zatwierdził protokół zasad i warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia sporządzony dnia 20 października 2009 r. i postanowił istniejące wpisy odnośnie obciążeń przenieść bez zmian z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia. Od decyzji tej odwołały się współwłaścicielki gospodarstwa nr 1 – G. J., A. M., G. S. i B. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego pogląd prawny i ustalenia faktyczne. Kolegium uznało, że chybione są zarzuty odwołania dotyczące zarówno naruszenia zasad postępowania scaleniowego jak i rozliczenia wartości gruntów. Organ odwoławczy wskazał, iż odwołujące przed scaleniem posiadały działki o łącznej powierzchni 1,6841 ha i wartości 123,36 jednostek szacunkowych, natomiast po scaleniu zaprojektowano dla nich działki o łącznej powierzchni 1,7762 i wartości 126,90 jednostek szacunkowych. W ocenie organu postępowanie scaleniowe przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosły G. J., A. M., G. S. i B. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 454/10, oddalił skargę. W ocenie sądu organ administracji wydał prawidłową decyzję, pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Sąd wskazał, że postępowanie scaleniowe zostało wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, co wypełnia przesłankę z art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej. Skarżące podpisały się pod wnioskiem o wszczęcie postępowania scaleniowego. Postanowienie Starosty C. z dnia 10 października 2006 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego zostało ogłoszone na zebraniu uczestników scalenia 19 marca 2007 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy K. oraz wsi J. w dniach od 16 października 2006 r. do 30 października 2006 r. Na tym zebraniu wybrano 5-cio osobową radę uczestników scalenia (art. 9 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej) oraz poinformowano o prawach i obowiązkach wynikających z ustawy scaleniowej. Na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy upoważniono geodetę Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Lublinie E. Z. do szacowania gruntów i opracowania projektu ich scalenia. Uczestnicy scalenia w dniu 5 lutego 2007 r. podjęli uchwałę określającą zasady szacunku porównawczego gruntów, a następnie wyniki oszacowania gruntów ogłoszono i udostępniono do publicznego wglądu w dniach od 9 do 17 marca 2009 r. Uwag i skarg na opracowany szacunek nie wniesiono. W dniu 18 marca 2009 r. zebranie uczestników scalenia podjęło uchwałę wyrażającą zgodę na dokonany szacunek gruntów. Po zapoznaniu się z projektem scalenia, zastrzeżenia wnieśli współwłaściciele gospodarstwa nr 77 i skarżące – współwłaścicielki gospodarstwa nr 1. Komisja powołana w trybie art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej uwzględniła żądania właścicieli gospodarstwa nr 77. Nie uwzględniła ona zastrzeżeń skarżących, gdyż nie wyraziły zgody na przedstawione im propozycje. Decyzja Starosty C. z dnia [...] grudnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 15 stycznia 2010 r. i wywieszona na tablicach ogłoszeń na terenie wsi J., i w Urzędzie Gminy Kamień w okresie od 16 stycznia 2010 r. do 1 lutego 2010 r. W tych okolicznościach w ocenie Sądu brak było uzasadnionych podstaw do uznania, iż kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odniósł się także w uzasadnieniu do obszernych zarzutów skargi. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez G. J., A. M., G. S. i B. G. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do rozpoznania przez tutejszy Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacji są usprawiedliwione. Przede wszystkim uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i przeprowadzonego postępowania scaleniowego, bowiem w ogóle nie poddał ocenie postanowienia Starosty C. z dnia 10 października 2006 r. GKN [...] pod względem jego zgodności z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Sąd nie zbadał, czy Starosta C. w pkt 1 tego postanowienia prawidłowo określił obszar gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, położonych w obrębie Kamień, podając ich powierzchnię 281,4425 ha, skoro tę powierzchnię sprostował na 280,06 ha postanowieniem z dnia 1 września 2009 r. nr 6017/Sc/06/2009 wydanym na podstawie art. 113 § 1 i 2 kpa. Nie objęcie kontrolą legalności wyżej wskazanych postanowień, które jako akty stanowiące o zakresie prowadzonego postępowania scaleniowego w istocie determinują prawidłowość całego prowadzonego postępowania scaleniowego świadczy o wadliwym wykonaniu kontroli działalności publicznej. Ponadto Sąd I instancji nie zbadał czy Starosta C. w sposób prawidłowy powołał komisję doradczą, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, jak również nie dokonał oceny czy działka nr 71/2 (po scaleniu działka nr 95) w świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy, podlegała scaleniu, z uwagi na fakt zabudowy jej kapliczką, która to działka z tego względu jest miejscem kultu okolicznych mieszkańców. Za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 13 ust. 2 ustawy co do sposobu podejmowania uchwał i sposobu zwoływania zebrań uczestników scalenia w celu podjęcia uchwał, o których mowa w art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1. tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 752/09, że analiza przepisu art. 13 ust. 2 ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość wyznaczania pierwotnego terminu zebrania i jednocześnie drugiego terminu, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza przepisu art. 13 ust.2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z uwagi na uwzględnienie skargi ze względu na najdalej idące zarzuty, poza rozważaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawały pozostałe zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując po raz kolejny do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należy, że wobec przekazania przedmiotowej sprawy do rozpoznania tutejszemu Sądowi na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270)- dalej powoływana jako p.p.s.a. W myśl tego przepisu wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że związanie danego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem rozpoznając sprawę po raz pierwszy Sąd pierwszej instancji ocenił decyzję zaskarżoną wskutek skargi wniesionej do tego Sądu jako zgodną z prawem, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu pierwszej instancji. Podzielając zatem ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w niniejszej sprawie należało uznać, że będąca przedmiotem kontroli decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty C. naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak Sąd kasacyjny podkreślił w uzasadnieniu, że podziela stanowisko prezentowane w doktrynie przez Z. Czarnika (w artykule "Przedmiot postępowania scaleniowego", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3(30), s.42 i nast.), że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego określające obszar scalenia wyznacza procesowe granice sprawy scaleniowej. Obszar ten nie może być modyfikowany w toku tego postępowania ani przez organy, ani przez Sąd. Zatem niedopuszczalna jest zmiana powierzchni obszaru scalenia w trybie art. 113 kpa. W sprawie niniejszej postanowienie Starosty C. z dnia 10 października 2006 r. w pkt 1 stanowi o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów położonych w obrębie J., gmina Kamień o ogólnej powierzchni 281,4425 ha. Następnie postanowieniem z dnia 1 września 2009 r. Starosta C. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu z dnia 10 października 2006 r. w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego w ten sposób, iż w miejsce ogólnej powierzchni 281,4425 ha, wpisał powierzchnię 280,05 ha, bowiem taka jest prawidłowa powierzchnia obrębu objętego scaleniem. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd o niedopuszczalności modyfikacji obszaru scalenia w trybie art.113 kpa przewidującego możliwość sprostowania oczywistej omyłki – Wojewódzki Sąd Administracyjny związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie uznał, że postanowienie to jako wydane z naruszeniem art. 7 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a także art. 113 kpa podlega uchyleniu na podstawie art. 135 p.p.s.a. Zasadny jest także zarzut skarżących odnoszący się do nieprawidłowego powołania przez Starostę C. komisji doradczej. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w skład komisji doradczej wchodzą: 1) wszyscy uczestnicy scalenia, a jeśli liczba uczestników jest większa niż 10 osób – rada uczestników scalenia; 2) przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników; 3) przedstawiciel Agencji będących uczestnikami scalenia; 4) przedstawiciel Starosty, na którego terenie działania są położone grunty objęte scaleniem; 5) przedstawiciel izby rolniczej, na której terenie działania są położone grunty objęte scaleniem. Jak wynika z treści postanowienia Starosty C. z dnia 23 listopada 2009 r. dotyczącego powołania komisji doradczej, do składu tej komisji powołani zostali oprócz członków rady uczestników scalenia, Kierownik Pracowni WBGiTR w Lublinie Oddział w Chełmie – W. N., Dyrektor Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w C. – R. W.-K. oraz pracownik Urzędu Gminy w K. – E. S. Brak jest w składzie komisji przedstawiciela społeczno-zawodowych organizacji rolników. Organy nie odniosły się także do zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego konieczności wyłączenia ze scalenia działki nr 95 (po scaleniu), z uwagi na fakt zabudowania jej kapliczką. Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust.2 pkt 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów scaleniu nie podlegają grunty przeznaczone na cele specjalne. Ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem "przeznaczone na cele specjalne", a zwłaszcza "cele specjalne". Jest to zwrot o niedookreślonym znaczeniu. W słowniku języka polskiego (Popularny Słownik Języka Polskiego, wyd. Cykada 2003 r.) słowo "specjalny" określono jako odrębny, szczególny, wyjątkowy, osobliwy. W sprawie niniejszej należałoby przyjąć, że z uwagi na fakt istnienia na działce nr 95 kapliczki, jest to miejsce kultu religijnego okolicznych mieszkańców, a zatem nieruchomość przeznaczona jest na cele specjalne. Co do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów w zakresie sposobu podejmowania uchwał i sposobu zwoływania zebrań uczestników scalenia w celu podjęcia uchwał, o których mowa w art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 tej ustawy wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, uznając powyższy zarzut za nieuzasadniony. W zakresie złożonych przez pełnomocnika skarżących dowodów (k.109-112) w postaci 3 stron wypisu z rejestru gruntów dotyczących działek należących do K. W. oraz nakazu płatniczego nr 37/01 na podatek rolny za 2012 r. dotyczącego działek skarżących na okoliczność, iż zatwierdzony projekt scalenia przedstawia dane sprzeczne z ewidencją gruntów, dowolnej zmiany klasyfikacji gruntów, nierzetelnego sposobu przeprowadzenia projektu scalenia i w rezultacie zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy przez organy administracji obu instancji – Sąd uznał, że w świetle orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dowód ten nie jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Mając zatem na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz uwag przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej cytowanej ustawy ( na koszty te składają się: 200 zł wpis od skargi, 4 x 17 zł – opłaty od pełnomocnictw, 240 zł – wynagrodzenie radcy prawnego, 100 zł – opłata od wniosku o uzasadnienie, 120 zł + 240 zł – wynagrodzenie radcy prawnego, i 2 x 17 zł – opłata od pełnomocnictw tj. łącznie 1002 zł).