II SA/Lu 724/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi U. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie We wniosku z dnia 26 marca 2018r. J. C. i U. P. na podstawie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) domagali się ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie geodezyjnym [...], gmina L., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] ha. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za udział przypadający U. P. w powyższej nieruchomości, argumentując, że jej roszczenie o wypłatę odszkodowania wygasło. Organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej we wniosku ustawy, odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ponieważ wniosek o wypłatę odszkodowania U. P. złożyła dopiero 26 marca 2018r. jej roszczenie wygasło. Stosownie do art. 61a kpa organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem Prezydenta z uwagi na wygaśnięcie roszczenia o ustalenie odszkodowania odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie jest uzasadniona. Po rozpoznaniu zażalenia U. P. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 61 a § 1 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z nich nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę nie będącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek - "inne uzasadnione przyczyny" nie została w art. 61a § 1 kpa określona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony istotną wadą. Przez "inne przyczyny" zatem należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania np. gdy w tej samej sprawie już się toczy postępowanie administracyjne albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem przepis art. 61 a k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki nie może być rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym (brak drogi administracyjnej). Według Wojewody za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie z powodu wygaśnięcia roszczenia (upływ ustawowego terminu) - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek składająca zażalenie złożyła dopiero w dniu 26 marca 2018 r., a zatem z naruszeniem terminu zakreślonego w art. 73 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Powołany przepis wyraźnie stanowi, że wniosek właściciela nieruchomości musiał być złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasło. Nie ma zatem prawnej możliwości uwzględnienia roszczenia wnioskodawczyni. Wojewoda zwrócił uwagę, że wprawdzie w ustawowym terminie (w dniu 15 stycznia 2001 r.) wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki nr [...] i nr [...] złożyli J. C. B. i J. C. jako spadkobiercy byłego właściciela S. S., M. S. i J. B., nie oznacza to jednak, że ich żądanie może wywoływać pozytywne skutki prawne dla pozostałych spadkobierców, którzy takiego wniosku nie złożyli, bądź złożyli po wskazanym terminie. Postępowanie o ustalenie odszkodowania na podstawie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy, prowadzone jest bowiem na wniosek uprawnionego, nie zaś z urzędu, pod warunkiem, że wniosek złożony został w ustawowo wskazanym terminie, czego skarżąca nie uczyniła. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami uchybienia terminu prawa materialnego. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Niemożliwym jest również przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Instytucja przywrócenia terminu uregulowana w art. 58-60 kpa, może mieć zastosowanie jedynie do terminów procesowych. Ponadto ustawodawca nie uzależnił możliwości złożenia wniosku o odszkodowanie od posiadania ostatecznej decyzji właściwego wojewody potwierdzającej przejścia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność powiatu zajętej pod drogę publiczną nieruchomości. Wobec powyższego zasadnie w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo stwierdził, że skoro roszczenie wynikające z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy wygasło wskutek niezłożenia wniosku w terminie, zasadna była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Wojewoda zwrócił również uwagę, że konstytucyjnością zapisu art. 73 ust. 4 zajmował się Trybunał Konstytucyjny i w swoim wyroku z dnia 20 lipca 2004 r" sygn. akt SK 11/02, oraz w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, orzekł o jego zgodności z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawności legislacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego U. P. zarzuciła postanowieniu Wojewody niezgodność z prawem. W jej ocenie Wojewoda nie pochylił się nad wszystkimi zarzutami i argumentami przedstawionymi w zażaleniu. Uzasadnienie postanowienia nie pozwala na stwierdzenie przyczyny bezzasadnego utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącej zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie odnotowano faktu, że Prezydent Miasta L. nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania na wniosek z dnia [...] stycznia 2001 r. J. C. B. i J. C., mimo ciążącego na organie obowiązku zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie (tj. wszystkich spadkobierców J. B. i J. C.). Tym samym od [...] stycznia 2001r. naruszana jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Powyższa zasada została naruszona także poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonych postanowień. W aktach sprawy brak jest zawiadomień, które powinny być skierowane do niej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skarżąca przekonywała także, że w sprawie błędnie zastosowano przepis art. 61a § 1 kpa. W jej mniemaniu organ I instancji zastosował ten przepis bez żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, natomiast uzasadnienie Wojewody było w tym zakresie lakoniczne. Ponadto żaden fragment postanowienia organu I instancji nie stanowi, iż przyczyna odmówienia wszczęcia postępowania nastąpiła z powodu cywilnego charakteru sprawy. Wojewoda w żaden sposób nie wskazał natomiast dowodów czy okoliczności, które powinny stanowić o cywilnym charakterze niniejszej sprawy. W ocenie skarżącej Wojewoda dopuścił się również obrazy prawa materialnego w postaci powołanego art. 73 ust. 4 ustawy. Po pierwsze, z chwilą zgłoszenia roszczenia o odszkodowanie przez jednego ze współwłaścicieli w ustawowym okresie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy powstają obowiązki dla organu wynikające z art. 61 § 4 kpa. Przepis ten stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Po drugie, złożenie wniosku przez J. C. B. i J. C. w ustawowym terminie skutkuje tym, że dla wszystkich współwłaścicieli został zachowany termin, bo były to strony postępowania administracyjnego. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r. ( I OSK 453/10 ) w którym wskazano, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych. Jej zdaniem NSA w przedmiotowym wyroku dokona! wyraźnej i klarownej interpretacji sposobu, w jaki należy rozumieć przedmiotowy przepis w sytuacji, gdy nieruchomość zajęta pod drogę publiczną ma kilku współwłaścicieli. Zatem oczywistym jest, że jej roszczenie o odszkodowanie nie wygasło. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Trafnie Wojewoda wskazał, odnosząc się do drugiej z przesłanek, że przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z pewnością przypadek taki zachodzi wtedy, gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw lub brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie wspomnianego przepisu. Interpretacja wspomnianego przepisu, przedstawiona przez organ odwoławczy, nie odbiega od wersji wielokrotnie prezentowanej również w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawą odmowy wszczęcia postępowania było ustalenie iż została spełniona przesłanka " innych uzasadnionych przyczyn " w postaci złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) z uchybieniem terminu wyznaczonego w art. 73 ust. 4 tej ustawy tj. po 31 grudnia 2005r. Wbrew przekonaniu skarżącej dokonana przez Wojewodę wykładnia art. 61a § 1 kpa w kontekście tego przepisu jest prawidłowa. Norma zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy w sposób precyzyjny określa termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania – od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Trafnie Wojewoda zaznaczył, że ustalony okres jest terminem materialnoprawnym i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a zatem nie może być na wniosek strony, ani z urzędu przedłużany, skracany, czy też przywracany. Ustawodawca wyznaczył nie tylko termin końcowy do złożenia wniosku o odszkodowanie, ale także termin początkowy do jego złożenia, co składa się na wyznaczony ustawowo okres, w jakim można było złożyć wniosek, który wywołałby skutek w postaci realizacji prawa do odszkodowania. Ścisłe określenie terminu oznacza, że nie można skutecznie złożyć wniosku o ustalenie odszkodowania przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie to wygasa, co wielokrotnie zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyroki z dnia 8 maja 2013 r. OSK [...] i 30 grudnia 2009 r. I OSK [...], publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Słusznie również zwrócono w postanowieniu uwagę, że wspomniany przepis art. 73 ust. 4 był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz.U.RP 2009/160/1275, LEX nr 515880) orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zatem zaaprobować stanowisko Wojewody, że wniosek skarżącej z 26 marca 2018r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Miasta L. złożony został z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W świetle art. 61a § 1 kpa była to także wystarczająca przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Niczego w tej ocenie nie zmienia fakt złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w dniu 15 stycznia 20101r. przez J. B. i J. C., co zdaniem skarżącej skutkuje zachowaniem terminu dla wszystkich pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Rzeczywiście Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r., ( I OSK 453/10 opubl. w ONSAiWSA 2012/5/86 ), powołanym w skardze, stwierdził, że zachowanie terminu złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli nie powoduje wygaśnięcia roszczenia dla pozostałych. Ponadto, zdaniem sądu, z chwilą zgłoszenia roszczenia o odszkodowanie przez jednego ze współwłaścicieli w ustawowym okresie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy powstają obowiązki dla organu wynikające z art. 61§ 4 kpa, według którego o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W orzecznictwie pogląd ten nie znalazł jednak akceptacji. W kolejnych wyrokach z dnia 2 kwietnia 2014r. ( I OSK 2280/12 publ. W CBOSA) i 11 lipca 2017r. (I OSK 2695/15 i powołane tam orzeczenia publ. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Odszkodowanie związane jest z wartością nieruchomości, jak też wartością udziału we współwłasności nieruchomości każdego z właścicieli. Oznacza to, że w sprawie wszczynanej na wniosek każdy ze współwłaścicieli występuje samodzielnie o wypłatę odszkodowania. Natomiast złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli zajętej nieruchomości. Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Tym samym termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości przed datą wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie uprawnionymi do wystąpienia o wypłatę odszkodowania są jego spadkobiercy, przy czym w razie współwłasności każdy z nich uprawniony jest odrębnie do dochodzenia własnego roszczenia. Według sądu podzielność roszczenia o zapłatę odszkodowania skutkuje tym, że tak jak każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, tak też każdy ze spadkobierców właściciela nieruchomości przejętej w omawianym trybie, posiada wywodzony z prawa materialnego administracyjnego i cywilnego indywidualny interes prawny w realizacji roszczenia odszkodowawczego, jedynie w zakresie własnych uprawnień, natomiast nie posiada go co do realizacji uprawnień pozostałych współwłaścicieli lub spadkobierców. Oczywiście nie ma przeszkód procesowych do wspólnego inicjowania przez współwłaścicieli (spadkobierców) jednego postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania każdemu z uprawnionych, proporcjonalnie do posiadanego udziału. Z powyższych powodów nie istnieją również przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Nie ma również podstaw do uznania, aby o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ administracji publicznej był zobowiązany, na podstawie art. 61 § 4 kpa, zawiadomić tych współwłaścicieli ( spadkobierców) którzy wniosku nie złożyli. Według postanowień Sądu Powiatowego w L. z dnia 21 sierpnia 1958r. II NS [...] i Sądu Rejonowego w L. z dnia 28 listopada 2000r. II Ns [...] wynika, że skarżąca jest córką zmarłej 12 października 2000r. J. C.. Ta zaś była córką zmarłej 2 lutego 1933r. M. B., która z kolei była córka zmarłego 16 października 1913r., byłego właściciela nieruchomości S. S.. Wniosek z 15 stycznia 2001r. złożył J. B. i brat skarżącej J. C., który także obok niej i ojca, J. C., został wymieniony w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. C. z 28 listopada 2000r. W świetle powyższych uwag złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców w ustawowym terminie, nie oznacza, że termin ten jest zachowany także dla wszystkich pozostałych. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie złożyła wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wymaganym przez ustawodawcę terminie, czego skutkiem było zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy wygaśnięcie jej roszczenia o odszkodowanie, a w konsekwencji, na co już zwracano uwagę, uzasadniało na podstawie art. 61a §1 kpa odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jego ustalenia i wypłaty. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargę należało oddalić.