I OSK 2695/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1630/14 w sprawie ze skargi H. O. i W. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę wniesioną przez W. O. oraz odrzuca skargę wniesioną przez H. O., 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Wojewody Śląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1630/14 w sprawie ze skarg H. O. i W. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżących od Wojewody Śląskiego solidarnie kwotę 176 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] maja 2001 r. W. O. zwrócił się o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w K., obrębie P., karta mapy 1, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w K., zajętą pod drogę publiczną gminną ul. T. Trwało już wówczas postępowanie o wydanie przez Wojewodę Śląskiego decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto K. ww. działki, które zostało wszczęte wnioskiem Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. zawartym w piśmie z dnia [...] sierpnia 2000 r. Wojewoda Śląski w dniu [...] października 2011 r. deklaratoryjną decyzją nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto K. prawa własności ww. nieruchomości stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność Ł. M., M. W., M. S., H. O. i W. O. W konsekwencji wydania przez Wojewodę tej decyzji organ I instancji zwrócił się do Wydziału Gospodarki Mieniem w dniu [...] grudnia 2012 r. o zlecenie sporządzenia operatu. Operat został sporządzony [...] marca 2013 r. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. W. O. oświadczył, że składając w 2001 r. wniosek o odszkodowanie działał również w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, będących spadkobiercami po zmarłych rodzicach tj: G. O. L. S., Ł.i M. i M. W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz W. O. odszkodowania w wysokości [...] zł za udział wynoszący 1/8 części w prawie własności ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. Jednocześnie Prezydent odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozostałe udziały w ww. nieruchomości. Organ I instancji wskazał, odnosząc się do oświadczenia wnioskodawcy, że złożył wniosek także w imieniu pozostałych współwłaścicieli, iż żadna z osób, zarówno wymienionych w piśmie W. O. współwłaścicieli nieruchomości, jak i ich spadkobierców nie złożyła wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie. Z treści wniosku wynika zaś, że W. O. złożył go w swoim imieniu. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł W. O. podnosząc, iż nie zgadza się z decyzją, albowiem nie uwzględniono żądania na rzecz spadkobierców po zmarłych: G. O. (H. O.), L. S. (M. S., S. S., S. S.), Ł. M. (M. Kl.), M. W. (J. W., M. W., J. C.). Wyjaśnił, że jest osobą wiekową na emeryturze, posiada więcej czasu niż pozostałe osoby uprawnione do odszkodowania, dlatego też osoby te upoważniły go ustnie, jako członka rodziny, do załatwienia sprawy. Jego zdaniem po złożeniu przez niego oświadczenia z dnia [...] listopada 2013 r. organ powinien był wezwać go do uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie pełnomocnictw od wskazanych w piśmie osób. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji podkreślił, iż W. O. we wnioskach z [...] maja 2001 r. oraz z [...] czerwca 2003 r., które były podstawą do wszczęcia postępowania o odszkodowanie, nie wskazał że działa również w imieniu pozostałych współwłaścicieli. Postępowanie o odszkodowanie zostało wszczęte jedynie w stosunku do W. O. i tylko on był stroną tego postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. H. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. Podniósł, że został pominięty w sprawie odszkodowania, mimo iż całą sprawę prowadził również w jego imieniu - brat W. O., a także osobiście złożył wniosek w dniu [...] maja 2014 r., któremu to wnioskowi nie został nadany bieg. Zdaniem skarżącego postępowanie w przedmiocie ustalenia wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości powinno dotyczyć niepodzielnie wszystkich współwłaścicieli przejmowanych gruntów, a złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania przez jednego współwłaściciela nieruchomości przenosi uprawnienia na pozostałych współwłaścicieli. Skargę pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wniósł także W. O.. Zgłosił zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, bowiem jego zdaniem, podobnie jak zdaniem H. O., złożenie wniosku przez jednego współwłaściciela przenosi uprawnienia na pozostałych. W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o jej oddalenie w stosunku do W. O., a odrzucenie w stosunku do H. O. Podniósł, iż W. O. we wnioskach z [...] maja 2001 r. oraz z [...] czerwca 2003 r. nie wskazał, że działa również w imieniu pozostałych współwłaścicieli, na mocy udzielonego przez nich ustnego pełnomocnictwa. Z tego też względu postępowanie o odszkodowanie organ wszczął jedynie w stosunku do W. O. i tylko on był stroną tego postępowania. Odnosząc się do zarzutu H. O., że wnioskiem z [...] maja 2014 r. wystąpił do Wojewody Śląskiego o odszkodowanie i nie uzyskał odpowiedzi organ wskazał, iż brak jest wniosku opatrzonego taką datą. Do Wojewody Śląskiego wpłynęło odwołanie W. O. z [...] maja 2014 r. załatwione zaskarżoną decyzją Wojewody Śląskiego z [...] listopada 2014 r. nr [...]. H. O. nie był stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jak i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że odszkodowanie, o którym mowa art. 73 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, winno być ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W konsekwencji jeśli były właściciel w terminie do 31 grudnia 2005 r. nie złożył wniosku o odszkodowanie to jego roszczenie wygasło. Termin ten ma charakter materialnoprawny i nie może zostać przywrócony. Jednak w ocenie Sądu I instancji okoliczności tej sprawy jawiły się specyficznie. Gdy w dniu [...] maja 2001 r. W. O. złożył wniosek o wypłatę odszkodowania to choć nie wskazał wówczas wprost, że występuje także w imieniu pozostałych współwłaścicieli, to jednak jednoznacznie wskazał, że wnosi o wypłatę za całą działkę, nie zaś jedynie za należny mu udział w niej. Wobec takiej treści wniosku, organ I instancji winien był stosownie do art. 9 k.p.a. wyjaśnić stronie, że jeśli wnosi o wypłatę odszkodowania jedynie w swoim imieniu to tylko taką część odszkodowania może ewentualnie otrzymać jaka wynika z współwłasności, a w sprawie pozostałych części wnioski odrębne mogą złożyć pozostali współwłaściciele do końca 2005 r. Jeśli zaś występuje, jak można domniemywać z faktu, iż domaga się całości odszkodowania, także w imieniu pozostałych współwłaścicieli to winien, usuwając braki formalne wniosku, doprecyzować w czyim imieniu występuje i przedłożyć stosowne pełnomocnictwa. Organ nie uczynił tego jednak w roku 2001, nie uczynił także w latach kolejnych. Kwestii ewentualnego reprezentowania pozostałych współwłaścicieli nie wyjaśnił także do końca postępowania tj. do kwietnia 2014 r. i to pomimo, że w tym czasie W. O. doprecyzowującym dawny wniosek pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował, że wniosek złożył także w imieniu pozostałych współwłaścicieli. Organ kwestii tej nie zbadał, nie wezwał osób, które wedle W. O. udzieliły mu umocowania, do złożenia stosownych oświadczeń potwierdzających bądź negujących twierdzenia W. O. i wydał decyzję w oparciu o wysnutą tezę, iż wniosek złożył jedynie W. O. w swoim imieniu. Również w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej W. O. ponownie podniósł, iż złożył wniosek nie tylko w swoim imieniu, lecz także w imieniu pozostałych współwłaścicieli, którzy udzielili mu w tym celu ustnego pełnomocnictwa. Pisemnych pełnomocnictwa nie przedłożył, albowiem nie był świadom takiego obowiązku, a organ nie wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Fakt upoważnienia W. O. do złożenia w ich imieniu wniosku potwierdzili nadto w podlegających odrębnemu rozpoznaniu przez organ II instancji odwołaniach M. S., S. S., S. S., (a w skardze również H. O.). Wojewoda Śląski do wątpliwości w omawianej kwestii nie przywiązał jednak wagi i pomimo wskazanych nieprawidłowości w działaniu organu I instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że wniosek w ustawowym terminie złożył jedynie W. O.. W konsekwencji wadliwego przeprowadzenia postępowania, nie pozwalającego na jednoznaczne ustalenie w czyim istocie imieniu złożył wniosek W. O., rozstrzygnięcia obydwu organów muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Gdyby jednak przyjąć, że W. O. złożył wniosek jedynie w swoim imieniu, to odpowiedź na pytanie czy fakt złożenia wniosku przez jednego z współwłaścicieli powoduje, że uprawnienia pozostałych w roku 2005 nie wygasają, czy też jest okolicznością w zakresie roszczeń pozostałych współwłaścicieli bez znaczenia prawnego - nie jest jednoznaczna. Wytworzyły się w tej mierze dwie linie orzecznicze. Pierwsza wyrażona np. w wyroku NSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1169/13 wskazuje, iż brak indywidualnego wniosku nie tylko nie wszczyna postępowania administracyjnego dotyczącego konkretnej osoby, ale również oznacza niezgłoszenie w terminie roszczenia. Nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Sąd I instancji przychylił się do drugiej, prokonstytucyjnej interpretacji zakładającej, iż przepisy należy wykładać tak by w maksymalnym stopniu wywłaszczenie odbywało się za odszkodowaniem, zwłaszcza w sprawach, których specyficzne aspekty do takiej wykładni skłaniają. Według tej interpretacji roszczenia byłych współwłaścicieli nieruchomości wygasły w dniu 31 stycznia 2005 r. jedynie wówczas jeśli do daty tej nie został złożony żaden wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Jeśli zaś wniosek taki w odniesieniu do konkretnej nieruchomości został złożony, choćby przez jednego tylko współwłaściciela, wówczas roszczenia odnośnie tejże nieruchomości w dacie tej nie wygasły. Ta koncepcja wyrażona została w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 453/10. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Śląski, zarzucając: 1. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. przez jego nie zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy podlegała ona oddaleniu. 2. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że uprawnienia pozostałych nie wygasają wraz z upływem terminu wskazanego w tym przepisie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na zasadzie art. 185 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz składającego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew stanowisku Sądu I instancji Prezydent Miasta K., a następnie Wojewoda Śląski, dokonali trafnej interpretacji wniosku W. O. z [...] maja 2001 r., w którym to wniosku działając w imieniu własnym zwrócił się on "o wypłacenie odszkodowania za grunt zajęty pod ulicę Truskawkową". Również treść wniosku z [...] czerwca 2003 r. nie nasuwa wątpliwości, że W. O. działał wyłącznie w imieniu własnym. W żadnym z tych dwóch wniosków W. O. nie użył jakichkolwiek stwierdzeń nasuwających wątpliwości co do tego, czy nie działa w imieniu innych osób. W obu wnioskach w nagłówku H. O. wskazał tylko siebie i swój adres zamieszkania. We wnioskach tych nie ma w ogóle mowy o innych współwłaścicielach nieruchomości ani o pełnomocnictwie do działania w ich imieniu. Wnioski te są wyraźne, klarowne i pozwalały na odczytanie intencji autora bez dalszych zabiegów (por. wyrok NSA z 12.10.2011 r., I OSK 1988/10, Lex 1069639). Ich wykładnia nie nasuwała żadnych wątpliwości co do tego, że W. O. złożył wniosek wyłącznie we własnym imieniu i nie obligowało to Prezydenta do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku, ani też do podejmowania jakichkolwiek działań na podstawie art. 9 k.p.a. Dopiero w piśmie z [...] listopada 2013 r. W. O. podał, że składając wniosek o odszkodowanie działał w imieniu pozostałych współwłaścicieli po zmarłych rodzicach: G. O., L. S., Ł. M., M. W. W piśmie tym jednak nie wskazał w czyim konkretnie imieniu występował. Należy przy tym podkreślić, że pełnomocnictwo musi być znane organowi już od pierwszej czynności dokonywanej w sprawie przez pełnomocnika na jego podstawie, którą to czynnością w rozpoznawanej sprawie był wniosek z [...] maja 2001 r. Jak wskazano wyżej ani z tego wniosku, ani z drugiego wniosku z [...] czerwca 2003 r. nie wynikało, że W. O. działa nie tylko w swoim imieniu, a tylko jeżeli z treści pisma wynika, że dana osoba działa jako pełnomocnik, lecz nie dołączyła pełnomocnictwa do akt sprawy przy pierwszej czynności, wówczas powinna być wezwana do usunięcia braku formalnego przez nadesłanie pełnomocnictwa. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie musiał podejmować jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia kręgu wnioskujących podmiotów i tym samym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (w tym wskazanego przez Sąd I instancji art. 9 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Z przepisu art. 73 ust. 1 i 4 ustawy wynika, że z dniem 31 grudnia 1998 r. dotychczasowy właściciel lub współwłaściciele tracą przysługujące im prawo własności. Wygasa zatem między współwłaścicielami więź materialnoprawna, którą do tej pory kształtowały przepisy regulujące obowiązki i prawa współwłaścicieli. Żaden z byłych współwłaścicieli nie może więc działać na rzecz pozostałych ani ich reprezentować, chyba że przepis szczególny przewidywałby taką możliwość lub udzielone byłoby skuteczne pełnomocnictwo. Każdemu ze współwłaścicieli przysługuje natomiast własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Roszczenie to znajduje podstawę prawną w powołanym wyżej art. 73 Przepisów wprowadzających, a nie w przepisach regulujących współwłasność. Oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle, ilu było współwłaścicieli. Każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia. Tym samym, dotychczasowy współwłaściciel nie staje się uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli, jak uważa autor skargi kasacyjnej. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego ze współwłaścicieli i upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia w sytuacji niewystąpienia z wnioskiem. Przyjęcie odmiennego poglądu, iż złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli wszczynałoby postępowanie administracyjne, w toku którego pozostali współwłaściciele mogliby zgłaszać - po upływie określonego w ustawie terminu - własne wnioski, stałoby w sprzeczności z celem, jaki przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu terminu do występowania z roszczeniem i niweczyłoby materialnoprawne skutki upływu terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i znalazł potwierdzenie m.in. w wyrokach NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 882/10, z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2280/12 czy z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2014 r.). Dlatego też, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 453/10, bowiem stanowisko to jest odosobnione. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że H. O. nie złożył wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wymaganym przez ustawodawcę terminie, czego skutkiem było wygaśnięcie jego roszczenia o odszkodowanie. Skoro roszczenie H. O. wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. (art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.), to nie było normy materialnoprawnej, z której wynikałoby uprawnienie skarżącego do bycia stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku innego współwłaściciela. Nie istnieją bowiem przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Nie ma również podstaw do uznania, aby o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ administracji publicznej był zobowiązany, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomić tych współwłaścicieli, którzy wniosku nie złożyli. H. O. nie miał przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. w postepowaniu wszczętym z wniosku W. O. i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę W. O., a na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę H. O. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., a to z uwagi na charakter sprawy, w której decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia miała, budząca rozbieżności w orzecznictwie, wykładnia przepisów prawa.