II SA/Lu 727/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu zażalenia M. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], zobowiązujące M. C. do dostarczenia w terminie do dnia 30 września 2009 r. oceny technicznej dotyczącej prawidłowości robót budowlanych przy wykonywaniu drogi koniecznej, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], położonej w G. P., gmina T. – utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w trakcie oględzin dokonanych w dniach 26 maja 2008 r. i 17 czerwca 2008 r. ustalono, że M. C. w czerwcu 2008 r. na terenie działki nr ewid[...], położonej w G. P., stanowiącej własność E. i R. małżonków D., wykonała samowolnie drogę dojazdową do swoich działek nr ewid. [...] i [...]. Droga ta utwardzona została płytami żelbetowymi, ażurowymi typu "Meba". Utwardzenie drogi kończy się w odległości 3,65 m od krawędzi jezdni (drogi nr 1229). W odległości 6,60 m od krawędzi jezdni zlokalizowany jest przepust z kręgów żelbetowych o średnicy 60 cm i długości 4,40 m, bez przykanalików. Droga jest okrawężnikowana, krawężniki nie wystają ponad płyty żelbetowe utwardzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]., nr [...], na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 30 sierpnia 2008 r. Powyższe postanowienie PINB zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. C. na wskazane postanowienie organu drugiej instancji, wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r., II SA/Lu 705/08, uchylił postanowienia obu instancji, wskazując, iż organy administracji nie wykazały powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości materiałów budowlanych lub robót budowlanych bądź stanu technicznego powstałego obiektu. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji w dniu 13 maja 2009 r. przeprowadził oględziny, w toku których stwierdził, że wykonana przez inwestora droga długości 104,30 m i szerokości 3,35 m, na odcinku 21 m jest zawężona do szerokości 2,60 m. Organ podkreślił, iż z opinii biegłego J. S. z dnia 13 listopada 2007 r. wynika, że wykonana przez M. C. droga konieczna przebiega częściowo przez grunty podmokłe, które wiosną i jesienią mogą być zalewane wodą oraz z uwagi na dużą różnicę poziomów tego terenu, utwardzenie drogi koniecznej powinien nadzorować specjalista z zakresu budownictwa drogowego. W związku z tym, że powyższych wątpliwości nie da się rozstrzygnąć w oparciu o oględziny dokonane przez pracowników nadzoru budowlanego organ pierwszej instancji, na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], ponownie zobowiązał M. C. do przedłożenia, w określonym terminie, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie omawianej drogi. Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie PINB z dnia [...]r. wskazał, że wykonując utwardzenie z płyt betonowych, w celu urządzenia dojazdu do swojego gospodarstwa, inwestor wykonał drogę w rozumieniu art. 2 i art. 4 ustawy o drogach publicznych, która jest budowlą, a tym samym obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, niezwolnionym – w myśl art. 29 tejże ustawy – z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, nawet gdyby przedmiotowe roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę ani nie wymagały zgłoszenia właściwemu organowi, to w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, czy też w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, co ma miejsce w niniejszej sprawie, obiekt należy doprowadzić do zgodności z przepisami prawa budowlanego, a nie umarzać postępowanie. Organ drugiej instancji podkreślił, iż inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową spornej drogi nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Droga wykonana została bez projektu budowlanego na budowę drogi i bez specjalistycznego nadzoru. Podczas prowadzonej procedury legalizacyjnej popełnionej samowoli budowlanej niezbędne jest sprawdzenie, czy roboty budowlane przy budowie drogi wykonane zostały zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi ze szczególnym uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mając wątpliwości, co do prawidłowości wykonania omawianej drogi, zasadnie zobowiązał inwestora, do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego złożyła M. C., zarzucając, iż organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy w sposób jednoznaczny. Skoro organ ten stwierdził, iż przedmiotowe roboty budowlane nie zostały wykonane prawidłowo, to bezprzedmiotowe było zobowiązywanie skarżącej do dokonania oceny prawidłowości tych robót. W takiej sytuacji organ powinien sprawę rozstrzygnąć w inny sposób, na przykład zobowiązując skarżącą do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej nie podniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.". W toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie skarżąca została już uprzednio zobowiązana, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", do dostarczenia w zakreślonym terminie oceny technicznej dotyczącej prawidłowości robót budowlanych przy wykonywaniu drogi koniecznej, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], położonej w G. P., gmina T . Postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji w tym przedmiocie zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 705/08. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie i bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawana sprawą (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 220). Zaskarżone postanowienie ponownie nakłada na skarżącą obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowej drogi. Organy administracji rozpoznając ponownie sprawę nie wykonały wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 705/08. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż konieczną przesłanką nałożenia na stronę na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz jest powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Uchylając podjęte poprzednio postanowienia organów administracji Sąd podkreślił, że organy administracji orzekające w sprawie z naruszeniem przepisów postępowania nie wyjaśniły w sposób należyty, na czym polegają wątpliwości organu ani z czego one wynikają. W ocenie Sądu, pomimo dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji obu instancji, sprawa nadal nie została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy. Przepis ten wskazuje, iż określone w tym przepisie obowiązki organ może nałożyć – w drodze postanowienia – na wskazane podmioty "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości", co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zaskarżone postanowienie nie wskazuje przyczyn, które w ocenie organu odwoławczego uzasadniają wątpliwości, co do stanu technicznego wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bowiem jedynie, iż organ pierwszej instancji "mając wątpliwości, co do prawidłowości wykonania omawianej drogi, zasadnie zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych". Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza nie tylko art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., określający wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia postanowienia, lecz również art. 15 k.p.a., z którego wynika zasada dwuinstancyjności. Zgodnie bowiem z tą zasadą sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest kontrola prawidłowości decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 79; wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, związany wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku wydanym w sprawie II SA/Lu 705/08, zobowiązany był wyjaśnić w sposób należyty, na czym polegają wątpliwości jego wątpliwości co do prawidłowości wykonania omawianej drogi i z czego one wynikają, lecz tego nie uczynił. Niezasadne jest również stanowisko organu pierwszej instancji, który uzasadniając konieczność nałożenia na skarżącą obowiązku sporządzenia opinii technicznej dotyczącej wykonanej drogi, ponownie odwołał się do opinii biegłego sądowego J. S. sporządzonej w sprawie I C 133/07 Sądu Rejonowego Biłgoraju o ochronę służebności drogi koniecznej, a nie poczynił własnych ustaleń w tym zakresie. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, iż zdaniem autora tej opinii, z uwagi na fakt, że przedmiotowa droga przebiega częściowo przez grunty podmokle oraz z uwagi na dużą różnicę poziomów terenu, roboty budowlane przy jej utwardzeniu powinien nadzorować specjalista z zakresu budownictwa drogowego, to ustalenia biegłego nie wiążą w żaden sposób organów nadzoru budowlanego orzekających w sprawie. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, wydanego w sprawie II SA/Lu 705/08, Sąd zwrócił uwagę, iż opinia ta została wydana w sprawie cywilnej, której przedmiot dotyczył ochrony służebności drogi koniecznej, a więc nie wynikał z przepisów prawa budowlanego, a nadto jej treść nie wykluczała możliwości samodzielnego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego prawidłowości wykonania przedmiotowych robot budowlanych. Nie ulega także wątpliwości, co również podniósł Sąd w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku, że w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudniane są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. Kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robot budowlanych inspektor nadzoru budowlanego jest zatem w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót, bez potrzeby zobowiązywania inwestora do złożenia specjalistycznej opinii technicznej, o jakiej mowa w art. 81c ust. 2 ustawy. W rozpoznawanej sprawie organy wprawdzie trzykrotnie przeprowadziły oględziny przedmiotowej drogi, jednakże w oparciu o ustalenia dokonane w toku tych oględzin wciąż nie można stwierdzić, co spowodowało powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego wskazanego obiektu budowlanego. Treść protokołów z oględzin przeprowadzonych w sprawie w dniu 26 maja 2008 r., 17 czerwca 2008 r. i 13 maja 2009 r. jest lakoniczna i nie wskazuje na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby budzić uzasadnione wątpliwości, co do jakości robót budowlanych bądź stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego (k. 24-25, 42-43, 79-80 akt adm. I inst.). Należy podkreślić, iż wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy wymaga uprzedniego "powstania" uzasadnionych wątpliwości, które wynikać powinny z przeprowadzonych przez ten organ czynności procesowych, np. oględzin obiektu budowlanego. Wyłączona jest zatem możliwość wydania postanowienia w oparciu o omawiany przepis w sytuacji, gdy z przeprowadzonych przez organy administracji w danym postępowaniu czynności procesowych nie wynika, by "powstały" uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ administracji może więc nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia opinii technicznej, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy, dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W świetle tych przepisów organy administracji są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te, w myśl art. 136 k.p.a., ciążą również na organie drugiej instancji, który, jak wskazano wyżej, zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Organy nadzoru budowlanego, z naruszeniem powołanych przepisów k.p.a., nie wykazały w sposób należyty, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzą "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego wykonanej drogi. Sam fakt, iż, jak podkreśla organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przedmiotowa droga wybudowana została bez projektu budowlanego oraz bez ustanowienia i nadzoru kierownika budowy, nie może stanowić postawy do stwierdzenia, że obiekt ten znajduje się w złym stanie technicznym. Podkreślenia wymaga również, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy ma charakter ogólny i procesowy, dlatego też powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy (wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, Lex nr 49056 i z dnia 26 sierpnia 2008 r., II OSK 954/07, Lex nr 493179, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lutego 2009 r., II SA/Bk 615/08, Lex nr 533187). Organy nadzoru budowlanego wydając postanowienia nakładające na stronę obowiązki na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, nie powiązały zastosowania tego przepisu z żadnym przepisem ustawy. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 p.p.s.a., także postanowienie organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te przeprowadzą wnikliwie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy w sprawie tej istotnie zachodzą przesłanki wymienione w art. 81c ust. 2 ustawy, umożliwiające nałożenie na skarżącą obowiązku przedstawienia opinii technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych. Organy te winny mieć na względzie, iż nie jest uzasadnione nakładanie obowiązku na podstawie powołanego przepisu, gdy stan techniczny obiektu budowlanego może być stwierdzony w inny, niezwiązany z ponoszeniem kosztów sposób. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.