II SA/Lu 728/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...]; II. nakazuje ściągnięcie na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwoty 200 (dwieście) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu, od którego skarżąca była zwolniona. Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji z dnia [...]Nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż A. M. w dniu 1 czerwca 2004 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004. Na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji Kierownik Biura Powiatowego AR i MR decyzją z dnia [...] . uwzględnił ten wniosek. W dniu [...]. Kierownik Biura Powiatowego ,na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 kpa wydał z urzędu postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...]. wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Od powyższej decyzji A. M. złożyła odwołanie. Po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym Dyrektor Oddziału Regionalnego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego AR i MR decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję dotychczasową i odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Od tej decyzji odwołała się A. M.. Podnosiła w odwołaniu, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem wskazując, iż urzędnicy agencji przymiot ustawowego posiadacza usiłowali nadać pierwotnie J. O., następnie jego ojcu, który nie jest ani stroną, ani świadkiem w toczącym się postępowaniu. Rozpatrując odwołanie skarżącej Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR podniósł, iż podstawą przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.), zgodnie z którym płatności przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej producentem rolnym, na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej gruntami rolnymi. Wskazano również, iż pojęcie posiadania stosowane w ustawie o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ma treść zdefiniowaną w Załączniku 1 do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002r. zmieniającym decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od decyzji oraz regionów i okręgów, dotyczących przebiegu struktury gospodarstw rolnych. Posiadaczem gospodarstwa rolnego jest więc osoba fizyczna, na której rachunek i w imieniu której gospodarstwo jest prowadzone oraz która prawnie i ekonomicznie podejmuje ryzyko ekonomiczne gospodarstwa. Posiadacz może być bezpośrednim właścicielem gospodarstwa, może je wydzierżawić, może być długoterminowym dzierżawcą dziedzicznym, użytkownikiem lub powiernikiem. Definicję użytkownika zawiera zaś przepis art. 2 ust. 15 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Ustanawia on szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. W jego świetle użytkowanie oznacza użytkowanie ziem pod względem rodzaju upraw, rodzaju przykrycia ziemi lub braku upraw. Organ odwoławczy podniósł w związku z tym, iż ustawodawca przyjął, że jedną z przesłanek przyznania płatności bezpośredniej producentowi rolnemu jest posiadanie przez niego gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Jest to stan faktyczny, polegający na faktycznym władztwie, przez które rozumie się możność efektywnego, w sensie gospodarczym, korzystania z rzeczy (gospodarstwa rolnego). W związku z tym wskazano, iż płatności przysługują każdemu podmiotowi (osobie fizycznej, osobie prawnej czy jednostce nieposiadającej osobowości prawnej), który w ramach posiadanego gospodarstwa rolnego i przy spełnieniu przesłanek obszarowych faktycznie prowadzi uprawy. W związku z powyższym, organ odwoławczy podniósł, iż wnioskodawca ubiegał się o przyznanie dopłat bezpośrednich do jednej działki rolnej oznaczonej we wniosku symbolem A i położonej na jednej działce ewidencyjnej (nr 208 obręb ewidencyjny Z. ). Łączna powierzchnia zadeklarowanych przez wnioskodawcę upraw rolnych wyniosła 1,98 ha, co oznacza, iż taki właśnie był zakres żądania strony. Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawca w roku 2004 r. nie był użytkownikiem działki ewidencyjnej nr 208 i nie prowadził na przedmiotowej działce żadnej produkcji roślinnej utrzymywanej w dobrej kulturze rolnej. W związku z tym wskazano, iż A. M. nie spełniła warunku koniecznego, aby uzyskać płatności bezpośrednie. Z przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004r. Nr 6 poz. 40 z późno zm.) wynika bowiem, iż warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Wobec tego należało odmówić płatności obszarowych na 2004 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż sankcje, z którymi nie zgadza się wnioskodawca są konsekwencją zadeklarowania we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. powierzchni niezgodnej ze stanem faktycznym. A. M. odwołała się od tej decyzji wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzucała wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania. W tym zakresie skarżąca podnosiła, iż organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sprawie w sposób stronniczy. Niezależnie od tego wskazywała, iż ustalenia faktyczne poczynione w sprawie są wadliwe, albowiem dokonane zostały na podstawie wadliwie przeprowadzonych dowodów, tym samym również ich wadliwej ich oceny. Skarżąca podnosiła w związku z tym, iż dowolne jest ustalenie organu, że nie władała ona przedmiotową działką, jak również, że wiązała ją z J. O. umowa dzierżawy przedmiotowej działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr 208. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego AR i MR odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w granicach sprawy i uwzględniająca zasady wyrażone na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Według Sądu, zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR narusza przepis art. 138 kpa w zakresie, w jakim określa on standard i zasady postępowania odwoławczego. Organ II instancji rozpatrując odwołanie A. M. nie uwzględnił zasady, w świetle której cel postępowania odwoławczego nie ogranicza się li tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Zasadą jest bowiem, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości (art. 15 kpa w związku z art. 138 kpa). Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co oznacza, iż zadaniem organu odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji i rozpatrzenie wszystkich żądań strony odwołującej się i odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji (por. np.: wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA/Łd 112/98, wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1313/98). Organ II instancji uchybił przywołanym zasadom, albowiem ograniczył się tylko i wyłącznie do ustaleń organu I instancji, które następnie powielił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przenosząc tym samym na etap postępowania odwoławczego (postępowania merytorycznego) skutki zaniechań Kierownika Biura Powiatowego AR i MR . Nie czyni to zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym. Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały również z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 kpa stanowiących odpowiednio, iż "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" oraz, iż "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". W konsekwencji prowadzi to do wniosku o naruszeniu przepisu art. 80 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy I i II instancji nie sprostały wynikającym z tych przepisów zasadom legalizmu, prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Wobec tego należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tym samym na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Za dowolne uznać bowiem należy takie ustalenia, które jakkolwiek znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak w materiale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut ich dowolności niweczą, bowiem dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co jest warunkiem koniecznym i niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość dyspozycji przepisu art. 7 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94, wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 1768/99). W tym kontekście podkreślić należy, iż orzekając w sprawie organy administracji publicznej w wadliwy sposób ustaliły stan faktyczny sprawy. Podejmując rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy uczyniły to na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, odnośnie którego formułowały również wadliwe oceny i wnioski. Jak należy sądzić z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia decyzji ją poprzedzającej, za podstawowe i istotne dla rozstrzygnięcia sprawy organy administracji publicznej uznały dowody z osobowych źródeł dowodowych, tj. dowody z zeznań A. S., S. M. i J. O. przesłuchanych w charakterze świadków na rozprawie administracyjnej w dniu 27 lutego i 13 marca 2006 r. Następnie, na ich podstawie sformułowały wniosek, iż skarżąca nie władała działką oznaczoną nr 208. Odzwierciedlona w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie ocena tych dowodów oraz formułowane na jej podstawie wnioski są wadliwe. Dokonane one zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). O przekroczeniu granic prawa do oceny dowodów świadczy zwłaszcza to, że organ administracji publicznej pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę postępowania i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego (por. np. wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r. w sprawie sygn. akt III SA 491/93). Analiza argumentacji zawartej w uzasadnieniach przywołanych decyzji wskazuje na to, iż organy administracji publicznej odwoływały się do formalnej teorii dowodowej wyrażającej się w skrajnej swojej postaci w zasadzie testus unus testus nullus. Nie inaczej bowiem ocenić należy fakt zdyskredytowania zeznań strony postępowania A. M. poprzez odwołanie się do argumentu, że jej twierdzenia nie korespondują z zeznaniami trzech innych świadków, z których jeden nota bene jest sołtysem. Według Sądu jest to niczym nieuprawnione i nie znajdujące żadnego uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa wartościowanie dowodów z osobowych źródeł dowodowych z uwagi na role, czy funkcje społeczne lub publiczne pełnione przez świadków. Wadliwość wskazanych ocen i wniosków formułowanych na ich podstawie wyraża się również w tym, że organy administracji publicznej w bezkrytyczny i bezrefleksyjny sposób uznały za wiarygodne zeznania J. O., w sytuacji gdy treść jego zeznań wymagała podjęcia niezbędnych działań w celu ich weryfikacji. Było to konieczne, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do podawanych przez świadka okoliczności istnienia ustnej umowy dzierżawy zawartej ze skarżącą na okres 10 lat oraz umowy kontraktacji, którą objęte były uprawy na działce o nr 208. W tym względzie, poza sporem jest, że organy administracji publicznej zaniechały skonfrontowania twierdzeń świadka, co do pierwszej ze wskazanych okoliczności z treścią znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej jego oświadczenie z 12 maja 2005 r., jak również w kontekście treści relacji świadka i treści wskazanego oświadczenia, nie skonfrontowały go z wiekiem J. O.. Już z doświadczenia życiowego wynika bowiem, iż nie mógł on być stroną umowy dzierżawy, na istnienie której powołały się organy administracji publicznej. Podkreślić również należy, iż "ustalając" w toku postępowania administracyjnego fakt istnienia ustnej umowy dzierżawy, przedmiotem której miała być działka oznaczona nr 208, organy administracji publicznej nie ustaliły żadnych essentalia negoti tejże umowy. Brak jest bowiem w tym względzie, jakichkolwiek kompletnych i miarodajnych ustaleń, które odnosiłyby się do stron umowy, przedmiotu umowy oraz treści zobowiązania. Odnośnie zaś drugiej spośród okoliczności podawanych przez J. O., organy administracji publicznej ograniczyły się do uznania za wiarygodne, iż zawarł on umowę kontraktacji, którą objęte były uprawy na działce o nr 208, podczas gdy za zasadne uznać należało zweryfikowanie również i tych twierdzeń, co było przecież możliwe do przeprowadzenia na podstawie dowodu z dokumentu, tj. dowodu z umowy kontraktacji. Był to obowiązek organów administracji publicznej wynikający z przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa. Według Sądu, wskazane zaniechania organów administracji publicznej nie dość, że dyskwalifikują podstawy faktyczne wydanych w sprawie rozstrzygnięć, to również czynią zasadnym zarzut skarżącej o jednostronności prowadzonego postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, uznać należało, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość standardom określonym w przepisach art. 7, 75, 77 i 80 kpa. W postępowaniu tym, będą zobowiązane uwzględnić wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia dowody, podejmując przy tym, o ile będzie to konieczne i uzasadnione niezbędne działania z urzędu, obejmujące swoim zakresem tak konfrontowanie dowodów, jak i inicjatywę dowodową. Następnie, dowody te poddadzą rzetelnej, kompleksowej i wnikliwej ocenie, uwzględniając przy tym fakt obowiązywania na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego zasady swobodnej oceny dowodów. Następnie podejmą rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy, które będzie adekwatne do przeprowadzonych ustaleń faktycznych, i które uzasadnią w sposób czyniący zadość przepisowi art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.