II SA/Lu 728/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. Ch. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania J. C., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającą nakazania J. K. wykonania robót budowlanych przy utwardzeniu terenu działki nr [...], położonej w miejscowości W. R., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W trakcie przeprowadzonego na wniosek J. C. postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. ustalił, że działka nr [...], położona w miejscowości W. R., utwardzona została kostką betonową, ułożoną na podsypce piaskowej i tłuczniu kamiennym. Utwardzony teren znajduje się pomiędzy znajdującym się na działce ciągiem budynków a granicą z działką sąsiednią, stanowiącą własność J. C.. Powierzchnia utwardzonego terenu wynosi ok. [...] m˛. Podczas oględzin przeprowadzonych na działce nr [...] w dniu [...] r., w dniu [...] r., w dniu [...] r., a także w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r., ustalono, że utwardzenie terenu działki nr [...] wykonano dwa lata temu bez wymaganego prawem zgłoszenia. Stwierdzono także, że utwardzenie wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, spadki wyprofilowano w ten sposób, że wody opadowe odprowadzane są środkiem utwardzenia, a następnie rozpływają się zgodnie z naturalnym spadkiem po działce nr [...]. W ocenie organów, inwestor zobowiązany był dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót budowlanych, czego nie uczynił. Jednak skoro wykonane utwardzenie nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, to nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa życia, ludzi i mienia. Brak jest zatem podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego utwardzenia terenu działki do stanu zgodnego z prawem. Ponadto, organ drugiej instancji, odnosząc się do zarzutów J. C. podnoszonych podczas toczącego się postępowania, stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż ubytki w ścianach budynku J. C. istniały przed wykonaniem robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu działki nr [...]. W skardze na powołaną na wstępie decyzję organu drugiej instancji J. C. zarzucił organom nieprawidłową wykładnię przepisów prawa budowlanego oraz uchybienia przy przeprowadzeniu oględzin na działce nr [...]. Wskazał, że organy nie wzięły pod uwagę faktu podwyższenia terenu na sąsiedniej działce ze szkodą dla budynków znajdujących się na należącej do niego działce. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. do dnia [...] r., zatem, zgodnie z treścią art. 6 ust 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązującego przed wejściem w życie nowelizacji), wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymagało dokonania zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe utwardzenie terenu na działce nr [...] wykonano bez wymaganego prawem zgłoszenia. Ta okoliczność jest w sprawie bezsporna. Brak wymaganego zgłoszenia skutkuje wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż utwardzenie terenu stanowi inne niż budowa roboty budowlane. Przy czym, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone (jak ma to miejsce w omawianym przypadku), to nie ma podstaw prawnych do ich wstrzymywania na podstawie art. 50 ust. 1. W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 51 ust. 7, stanowiący, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W świetle zatem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ ma obowiązek w drodze decyzji – w zależności od okoliczności sprawy – nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1 ), albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły postępowanie naprawcze, bowiem obowiązujące w 2014 r. przepisy Prawa budowlanego wymagały zgłoszenia zamiaru wykonania utwardzenia działki budowlanej, którego inwestor nie dokonał. Zachodziła zatem przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Prawidłowo również organy stwierdziły, że nie ma podstaw do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, bowiem inwestycja nie wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić przy tym należy, że "stan zgodny z prawem" należy oceniać wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego – nie można bowiem przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy też wynikające z nich (zob. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis 2012, s. 493 i powołane tam wyroki: NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, NSA z dnia 13 marca 2008 r., II OSK, NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08). Przy ocenie legalności zrealizowanych robót budowlanych w postępowaniu naprawczym organ uwzględnia zatem w szczególności przepisy techniczno – budowlane, a więc przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: rozporządzenie). Badając skargę, stwierdzić należy, że przepisy te nie przewidują żadnych szczególnych wymagań dotyczących sposobu wykonywania utwardzenia działki budowlanej. W przypadku takiej inwestycji można zatem uwzględniać w zasadzie jedynie przepisy dotyczące sposobu odprowadzania wód opadowych, co organy w niniejszej sprawie uczyniły. Zgodnie z § 28 - działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). W toku postępowania ustalono, że wody opadowe z dokonanego przez utwardzenia będą odprowadzane na teren własnej działki inwestora, a więc zgodnie z wymaganiami powołanego przepisu. Nie można również mówić o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany powinien być realizowany z poszanowaniem, występujących w obszarze jego oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy bowiem stwierdzić, że utwardzenie działki samo w sobie zasadniczo nie powoduje żadnego oddziaływania na działki sąsiednie (ubocznie należy wskazać, że obecnie jego wykonanie nie podlega nawet zgłoszeniu. Prawidłowo organy stwierdziły również, że nie ma podstaw do potraktowania inwestycji jako mogącej powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), gdyż brak jest okoliczności faktycznych uzasadniających, że dokonane utwardzenie ma taki charakter. Zatem również z tych względów nie było podstaw do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Skarżący, wbrew zarzutom zawartym w skardze, miał zapewniony czynny udział w postępowaniu. Został zawiadomiony o terminie oględzin, które miały miejsce w dniu [...] r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru pisma zawiadamiającego o terminie i miejscu oględzin (k. 82 akt adm.). Brał również udział w oględzinach działki nr [...] przeprowadzonych w dniu [...] r. (k. 77 akt adm.), a także we wcześniejszych oględzinach: w dniu [...] r. (k. 14 akt adm.), w dniu [...] r. (k. 29), w dniu [...] r. (k. 42), w dniu [...] r. (k. 50) oraz w dniu [...] r. (k. 59), podczas których składał oświadczenia do protokołu. Niezasadne są zatem zarzuty zawarte w skardze odnośnie do uniemożliwienia skarżącemu udziału w oględzinach. Należy ponadto podzielić zapatrywanie organu drugiej instancji, wedle którego jeśli J. C. uważa, że wskutek wykonanego utwardzenia jego budynki gospodarcze usytuowane w granicy z działką nr [...] doznały uszczerbku, może dochodzić rekompensaty za ten uszczerbek przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego. W tym miejscu należy jednak podnieść, że z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu oględzin z dnia [...] r. (k. 50 akt adm.) wynika, że ubytki w ścianie budynku należącego do skarżącego istniały jeszcze przed utwardzeniem gruntu na działce nr [...]. W tej sytuacji brak było podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzenia gruntu na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Słusznie zatem organy odmówiły wydania takiego nakazu. Uznanie, że wykonane roboty są zgodne z przepisami zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy z zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym stwierdzenie braku podstaw do nałożenia obowiązków, o jakich stanowi powołany przepis, powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie ich nałożenia (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 486/10, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05). Z tych względów Sąd, stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).