II SA/Lu 728/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 30 maja 2023 r., znak: SKO.PS/40/144/2023, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 30 maja 2023 r., znak: SKO.PS/40/144/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Zamość przez Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Zamościu (organ pierwszej instancji, Kierownik) z 12 grudnia 2022 r., znak: MC.II.5211.5712.1.003403.2022, o odmowie przyznania D. M. (wnioskodawczyni, skarżąca, strona) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. S.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania opisanego świadczenia, z uwagi na to, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej także: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż został on uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, za niezgodny z Konstytucją RP. Jednakże organ odwoławczy stwierdził, że podstawę taką dawał art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż mąż niepełnosprawnej - R. S. nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku sprawy Kolegium wystąpiło bowiem do skarżącej pismem z 27 kwietnia 2023 r. o wyjaśnienie, czy mąż niepełnosprawnej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, a 24 maja 2023 r. do Kolegium wpłynęło pismo strony, z którego wynika, że R. S. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. w dnu 3 października 2017 r., znak: [...] Kolegium podkreśliło, że w tych okolicznościach warunek posiadania stosownego orzeczenia, wskazany w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie został spełniony. Nie ma także wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek alimentacyjny małżonka, w stosunku do współmałżonka, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo, że jest ona osobą rzeczywiście sprawującą opiekę nad niepełnosprawną matką, a osoba zobowiązana w bliższej kolejności – mąż matki nie może sprawować nad nią opieki ze względu na swój wiek i stan zdrowia oraz nieformalną separację i istniejący wieloletni stan rozdzielności majątkowej małżeńskiej. Skoro skarżąca cały czas opiekuje się matką, to za przyznaniem jej tego świadczenia przemawia elementarne poczucie sprawiedliwości i zasady państwa prawa wyrażone w Konstytucji. Skarżąca zarzuciła organowi również brak wnikliwej oceny zebranego materiału w sprawie, z którego wynika, że strona zamieszkuje wraz z matką pod jednym adresem, gdzie matka jest tymczasowo zameldowana. Kolegium nie odniosło się też do faktycznej nieformalnej separacji matki strony i jej męża oraz zniesienia wspólności majątkowej małżeńskiej pomiędzy małżonkami wiele lat temu. Skarżąca stwierdziła, że mąż jej matki nie jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, ale nie może opiekować się żoną z racji wieku i ze względu na swój stan zdrowia. Ma on orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, ustalony 3 października 2017 r. w związku z rozpoznanym rakiem gruczołowym stercza. Stan jego zdrowia znacznie się pogorszył 25 sierpnia 2020 r., gdyż rozpoznano u niego przewlekle niedokrwienie kończyn dolnych, niedrożność jednej i zwężenie drugiej tętnicy udowej. Dodatkowo 14 kwietnia 2022 r. po poważnym urazie oka, przeszedł operację z wszczepem sztucznej soczewki w oku. W związku z tym zaprzestał prowadzić samochód osobowy, który wydaje się być ważny w sprawowaniu opieki nad żoną. Obowiązek dowożenia matki do lekarzy przejęła córka. Zdaniem strony, Kolegium bezzasadnie pominęło w niniejszej sprawie treść przepisów Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, której celem jest popieranie, ochrona i zapewnienie pełnego i równego korzystania ze wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności przez wszystkie osoby niepełnosprawne oraz popieranie poszanowania ich przyrodzonej godności. Zgodnie z art. 4 tego aktu, państwa są zobowiązane do zapewnienia i realizacji wszystkich praw człowieka i podstawowych wolności wszystkich osób. Mąż niepełnosprawnej matki nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi w zakresie opieki nad żoną. Świadczenie pielęgnacyjne winno zaś wspierać rodziny w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ponadto, skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazała, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba zobowiązana w dalszej kolejności, tak jak skarżąca, do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), albowiem Kolegium wniosło o to w odpowiedzi na skargę, a skarżąca w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o tym wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż ojciec, matka, opiekun faktyczny dziecka albo osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną (art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.), na których to osobach, zgodnie z ustawą z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ulega wątpliwości Sądu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała powyższa negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Poza sporem jest, co przyznała sama strona, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej – R. S. nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, gdyż legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta – z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zważywszy na argumentację zawartą w skardze, zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności co do tego, czy możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić, a tę pomoc może świadczyć osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Rozbieżności te zostały ostatecznie rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 14 listopada 2022r., sygn. akt I OPS 2/22. W uchwale tej NSA przesądził w sposób jednoznaczny, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W uchwale tej NSA dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zwłaszcza jej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, w kontekście regulacji zawartych w art. 71, 18 i 2 Konstytucji RP, stwierdził, że "wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (...). Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej [art. 2 Konstytucji RP]. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu". Zdaniem NSA, "Przepis art. 18 Konstytucji RP stanowi w szczególności, że rodzina znajduje się pod opieką i ochroną Rzeczypospolitej. Przepis ten, pod względem jego prawnego charakteru, kwalifikowany jest jako "norma programowa", która nie tworzy samodzielnie praw podmiotowych, wyznacza natomiast cele i zadania władzy publicznej. Przepis ten stanowi równolegle element aksjologii konstytucyjnej i z tego powodu wyrażone w nim wartości wymagają uwzględnienia przy wykładni zarówno innych przepisów Konstytucji, jak i przepisów innych aktów prawnych (...). Jak przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 maja 2005 r., K 16/04, art. 18 Konstytucji RP jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane". NSA stwierdził też, że "być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców", ale jednocześnie podkreślił, że nie jest jego rolą "znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego". Mając to na uwadze, podkreślenia wymaga, że w cytowanej uchwale przesądzono wiążąco, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., że przewidziana przez ustawodawcę kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie narusza rażąco i w sposób oczywisty standardów konstytucyjnych, a w konsekwencji – do prawidłowego odczytania treści przepisów normujących te kwestię nie jest potrzebna inna, niż językowa, ich wykładnia. Oznacza to, że wobec braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża niepełnoprawnej matki skarżącej, nie ma możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organy zobligowane były więc do wydania decyzji odmownej bez badania za pomocą innych dowodów, czy R. S. ze względu na swój stan zdrowia jest w stanie sprawować opiekę nad swoją żoną. Tylko legitymowanie się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności pozwoliłoby na "przejście" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na skarżącą. Wbrew twierdzeniom skarżącej, na wynik sprawy nie może mieć wpływu faktyczna nieformalna separacja H. S. i jej małżonka. Podkreślenia wymaga, że nawet sądownie orzeczona separacja nie powoduje ustania małżeństwa. Oczywiste jest też, że istnienie pomiędzy małżonkami rozdzielności majątkowej małżeńskiej (nawet wieloletnie) nie prowadzi do ustania małżeństwa. Nie mogły odnieść skutku również pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 17 ust. 1 u.ś.r. ani przepisów Konstytucji RP i Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Z tego powodu opisane w skardze okoliczności faktyczne wskazujące na sprawowanie przez stronę stałej i długotrwałej opieki nad matką oraz na rezygnację przez skarżącą z zatrudnienia w celu sprawowania tejże opieki, nie mogą uzasadniać przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu. Odnosząc się do argumentów skargi opierających zasadność jej uwzględnienia na wymaganiach wynikających z elementarnego poczucia sprawiedliwości, wskazać trzeba, że rozpoznając skargę Sąd nie mógł, kierując się względami sprawiedliwości i słuszności, podważyć legalności zaskarżonej decyzji, gdyż była ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Z tych wszystkich względów, Sąd skargę oddalił jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.