II SA/Lu 731/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E. M. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2010r. Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 22 marca 2010r. w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr ... położone w Lublinie w rejonie ul. O. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia 2 czerwca 1980r. wywłaszczona została nieruchomość położona w Lublinie przy ul. O., oznaczona jako działka nr ... o pow. 0,1843 ha i działka nr ... o pow. 0,10 14 ha stanowiąca własność E. R. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "B." ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta Lublina. Wywłaszczenie nastąpiło za zapłatą odszkodowania w kwocie ... (za grunt) i w kwocie ...zł (za części składowe). Następnie decyzją z dnia 23 stycznia 1985r. orzeczono o dopłacie odszkodowania w kwocie ... W dniu 11 września 2002r. E. R. złożył w Urzędzie Miasta Lublin wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości tj. działki nr ...wskazując, że na działkach tych nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Następnie pełnomocnik wnioskodawcy – L. T., sprecyzował wniosek żądając zwrotu działek oznaczonych nr ... (stanowiącej część działki nr ... i odpowiadającej projektowanej działce nr ...) oraz dawnej działki nr ... W wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym oględzin nieruchomości, organ I instancji ustalił, że żądaniem wnioskodawcy objęta jest część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona w dokumentacji jako działka ... o pow. 0,0981 ha, działka nr ... o pow. 0,0896 ha i działka ... o pow. 0,0103 ha. Działka nr ... położona jest na terenie osiedla mieszkaniowego "B.", natomiast działki nr ... i nr ... są położone na terenie osiedla mieszkaniowego "Ł.'", oba osiedla należą do Spółdzielni Mieszkaniowej "C.". Z wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działki objęte wnioskiem w zwrot stanowią własność Gminy Lublin i nigdy nie były w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "C.". Zgodnie z protokołem oględzin, działka nr ... o pow. 0,0981 ha pozostaje niezagospodarowana i rosną na niej chwasty, zaś dawna działka nr ... graniczy z pasem drogowym ul. B. Znajduje się na niej parking osiedlowy wyasfaltowany (cała zatoka), a częściowo trawnik osiedlowy z drzewami. Działka ta nie jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w Lublinie, ale jest przez nią zagospodarowana w ramach osiedla "Ł." i stanowi niezbędną infrastrukturę. Ponadto organ ustalił, że w dacie złożenia wniosku o zwrot tj. 11 września 2002r. teren, na którym położone są przedmiotowe działki, znajdował się w obszarze oznaczonym symbolami II B 5MW - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; adaptacja osiedla wielorodzinnego "B." z urządzeniami usług towarzyszących oraz II B 18MW zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; projektowane osiedle wielorodzinne "Ł." z urządzeniami usług podstawowych; projektowana stacja benzynowa o pow. 0,24 ha u zbiegu ulic O. i A. K. Obecnie działki objęte wnioskiem o zwrot znajdują się w obszarze oznaczonym symbolami UP - tereny usług publicznych, Ub - tereny usług komercyjnych, bez możliwości realizacji dużych obiektów handlowych, KX/R - tereny komunikacji pieszej ze ścieżką rowerową. Starosta Lubelski decyzją z dnia 30 stycznia 2007 r. orzekł o zwrocie na rzecz byłego właściciela E. M. R. części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Lublinie, obręb - ..., oznaczonej na planie stanowiącym dokumentację geodezyjną jako działka nr ... o powierzchni 0,0981 ha, działka nr ... o powierzchni 0,0896 ha i nr ... o powierzchni 0,0103 ha, zobowiązując go do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie ... Na skutek odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez Prezydenta Miasta Lublin oraz Spółdzielnię Mieszkaniową "C." w Lublinie, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 3 kwietnia 2007r. zaskarżoną decyzję uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Wojewody Lubelskiego organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w kierunku precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia i nie wyjaśnił wątpliwości wynikających z tego, że wnioskowane do zwrotu działki nr ... i nr ... położone są w obrębie osiedla "Ł.", zaś celem wywłaszczenia była budowa osiedla "B.". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył E. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 408/07 oddalił skargę, podzielając stanowisko Wojewody Lubelskiego, że w sprawie nie zostały należycie wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem wątpliwości wynikających z faktu, że działki nr ... położone są na terenie osiedla mieszkaniowego "Ł.", zaś celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "B.". Sąd stwierdził również, że nie bez znaczenia w sprawie jest również podniesiona na rozprawie okoliczność, że do chwili obecnej działki objęte wnioskiem o zwrot o nr ... nie zostały w żadnej prawnej formie udostępnione Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w Lublinie przez ich właściciela, to jest Gminę Lublin. Ponadto w postępowaniu nie zostało także ustalone, kiedy i przez kogo parking, który jest zlokalizowany na działkach nr ..., został zrealizowany. Wykonanie wyasfaltowanego parkingu należy bowiem traktować jako roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późno zm.), obowiązującej do dnia 31 grudnia 1994 r. ,zgodnie zaś z aktualnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedno Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późno zm.) pozwolenia na budowę wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, a w pozostałych przypadkach wymagane jest zgłoszenie takiej budowy właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy). Organ I instancji nie wyjaśnił, kto był inwestorem i czy parking został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Jeżeli takie pozwolenie zostało wydane, po uprzednim uzyskaniu zgody Gminy Lublin na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, to powinno znajdować się w aktach sprawy, a organ winien ustalić czasokres powstania tego obiektu i ocenić w odniesieniu do wymogów określonych w art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd podkreślił również, że organ administracji chcąc ocenić czy w danej sprawie ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości wskazane w powołanym wyżej przepisie, zobowiązany jest do precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." nie ma żadnych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, to oznacza - w rozumieniu art. 28 kpa - że nie ma interesu prawnego i nie może być stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie. Skargę od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E. R., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 42/08 oddalił skargę kasacyjną. Po zakończeniu ponownego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 22 marca 2010r. Starosta Lubelski orzekł m.in.: 1) o zwrocie na rzecz E. M. R. nieruchomości położonej w Lublinie w rejonie ul. O. działek: - nr ...o pow. 0,0103 ha (część aktualnej działki nr ... uregulowanej w Kw 123904) - nr ... o pow. 0,0896 ha (część aktualnej działki nr ... uregulowanej w Kw 160158) - nr .... o pow. 0,0981 ha (część aktualnej działki nr .... uregulowanej w Kw 163632) 2) o umorzeniu postępowanie w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr .... o pow. 0,0015 ha; 3) o zobowiązaniu wnioskodawcy do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, ustaloną na dzień wydania niniejszej decyzji na łączną kwotę: ...zł; Od powyższej decyzji organu I instancji Prezydent Miasta Lublin wniósł odwołanie do Wojewody Lubelskiego zarzucając organowi naruszenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 77 i 80 kpa. Wojewoda Lubelski stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia, ponieważ pełnomocnictwo udzielone przez E. R. L. T. było wadliwe. Wynika z niego bowiem, że L. T. jest umocowany do reprezentowania E. M. R. "w postępowaniu przed organami samorządowymi. Gminy Lublin w sprawie zwrotu części nieruchomości położonych w dz. "C." wywłaszczonych na podstawie decyzji z dnia 9 czerwca 1980 r., GT. VII. 8221/4/80 z dnia 12 sierpnia 1980 r." W ocenie Wojewody Lubelskiego L. T. nie został więc umocowany do działania w imieniu E. R. przed organami administracji publicznej (w I i II instancji) w przedmiotowej sprawie (tj. żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia 2 czerwca 1980r.), co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż decyzja Starosty Lubelskiego z dnia 22 marca 2010 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 kpa skutkuje nieważnością takiej decyzji i powoduje konieczność jej uchylenia. Wojewoda Lubelski wskazał dodatkowo, że Starosta Lubelski nie wykonał wszystkich zaleceń wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Lu 408/07, gdyż nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w zakresie ustalenia kiedy i przez kogo został zrealizowany na działkach nr ... parking i czy został on wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody Lubelskiego, znajdująca się w aktach sprawy informacja Urzędu Miasta Lublin Wydział Architektury, Budownictwa i Urbanistyki z dnia 15 maja 2009r., z której wynika, że "parking na działce nr 48 usytuowanej w pobliżu ul. O. w Lublinie został zrealizowany zgodnie z planem realizacyjnym os. "Ł." zatwierdzonym decyzją z dnia 31 grudnia 1980 r. Decyzje o pozwoleniu na zabudowę os. "Ł." wydawane były w latach 1981-1990 na rzecz I. Drogi, ukształtowanie terenu oraz zieleń były realizowane łącznie z zabudową kubaturową. Mało precyzyjne zapisy ówczesnych decyzji (bez nr działek, nazw ulic) oraz kategoria akt (B10) uniemożliwiają ustalenie czy i która decyzja obejmowała pozwolenie na budowę omawianego parkingu." – jest niewystarczająca, dlatego organ I instancji powinien wystąpić do administratora osiedla "Ł.", Spółdzielni Mieszkaniowej "C.", firmy I. oraz do Urzędu Miasta Lublin Wydział Dróg i Mostów - o przedstawienie odpowiednich informacji (dokumentów) w tym zakresie. Z tych powodów Wojewoda Lubelski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Skargę do sądu administracyjnego wniósł w imieniu E. R. – L. T., domagając się uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego. Skarżący zarzucił organowi przewlekłość postępowania i nieuzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie skarżącego, organ I instancji przeprowadził wyczerpująco postępowanie wyjaśniające wypełniając zalecenie Sądu, wyrażone w wyroku z dnia 26 października 2007r. Skarżący podniósł ponadto, że udzielone mu przez E. R. pełnomocnictwo nie jest wadliwe, dlatego jest on uprawniony do występowania w jego imieniu w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, bowiem zasadą jest samodzielne rozpoznawanie sprawy przez organ odwoławczy – wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy przez dwa niezależne organy administracji publicznej. Organ odwoławczy powinien był więc w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wydał żadnego z rozstrzygnięć wskazanych w powołanym art. 138 § 1 kpa, lecz na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu, powody uchylenia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie były wystarczające do odstąpienia przez organ odwoławczy od zasady samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy i zastosowania art. 138 § 2 kpa. Organ wskazał na brak należytego umocowania L. T. do reprezentowania E. R., co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ I instancji decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną postępowania, co skutkuje nieważnością tej decyzji i uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że stanowisko organu odwoławczego jest wadliwe. L. T. – brat E. R., od początku występuje w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie tego samego pełnomocnictwa, które obecnie zakwestionował Wojewoda Lubelski. Sprawa była przy tym rozpoznawana przez Sąd, który nie stwierdził w tym zakresie żadnych naruszeń. Należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny z urzędu, a więc niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, ma obowiązek brać pod uwagę wszelkie naruszenia popełnione przez organ administracyjny w toku postępowania, a w szczególności podstawy wznowienia postępowania (art. 145 kpa) oraz podstawy stwierdzenia nieważności (art. 156 kpa) Jeżeli więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie badając skargę poprzednio nie stwierdził wadliwości umocowania L. T. do reprezentowania w niniejszym postępowaniu E. R., to nie można na obecnym etapie tego kwestionować. Należy przy tym podkreślić, że wszystkie decyzje, w tym również zaskarżona do WSA decyzja z dnia 3 kwietnia 2007r. skierowane były nie do L. T., ale do E. R., jako strony postępowania. Zatem stanowisko Wojewody Lubelskiego, iż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Starosty Lubelskiego została skierowana do osoby nie będącej stroną, co by mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, jest zatem nietrafne. Również WSA w Lublinie w poprzednim wyroku z dnia 3 października 2007r. nie dostrzegł podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny. Ponadto, w świetle art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy nie może uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z powodu nieważności decyzji – stwierdzenie nieważności decyzji oznacza stwierdzenie takich rażących wad, których usunąć się nie da, natomiast przewidziany w art. 138 § 2 kpa tryb postępowania ma na celu wyłącznie usuwanie wad (dotyczących istotnych ustaleń faktycznych). Z tego względu zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego stwierdzająca jednocześnie nieważność decyzji organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest wadliwa i nie może pozostać w obrocie prawnym, lecz podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wprawdzie Wojewoda Lubelski wskazał również na konieczność uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego, ale ze względu na zakres wskazanych koniecznych czynności dowodowych, nie stanowiło to dostatecznej podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Należy bowiem podkreślić, że w ramach postępowania odwoławczego organ ma nie tylko prawo, ale i obowiązek przeprowadzić samodzielnie uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), a tylko w sytuacji, gdy wymagane jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 kpa) organ odwoławczy ma prawo przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Tymczasem Wojewoda wskazał na potrzebę ustalenia czy i która decyzja obejmowała pozwolenie na budowę omawianego parkingu i w tym celu nakazał organowi I instancji zwrócenie się do administratora osiedla "Ł.", Spółdzielni Mieszkaniowej "C.", firmy I. Lublin oraz do Urzędu Miasta Lublin Wydział Dróg i Mostów - o przedstawienie odpowiednich informacji (dokumentów) w tym zakresie. Z powyższego wynika, że nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego ani w znacznej części ani tym bardziej w całości. Organ odwoławczy miał natomiast obowiązek wynikający z art. 7, 77 i 80 kpa samodzielnie zwrócić się do właściwych podmiotów i w ramach postępowania uzupełniającego (art. 136 kpa) przeprowadzić niezbędne dowody albo zwrócić się o ich przeprowadzenie do organu I instancji, bez konieczności uchylania decyzji. Uchylenie decyzji organu I instancji w tej sytuacji stanowi niepotrzebne wydłużenie postępowania, co narusza zasadę szybkości postępowania, zgodnie z którą, sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Z tych względów, Sąd uznając skargę za uzasadnioną, orzekł, jak w sentencji wyroku.