II SA/Lu 732/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. C. kwotę 5.100 (pięć tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia ...Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia W. C. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ...z dnia ... wymierzające jej karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu magazynowego zlokalizowanego na działce nr ewid. ...położonej przy ul. P. w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że W. C. przystąpiła do użytkowania części tego obiektu bez wymaganego na podstawie art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie. Budynek został bowiem zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia ...czerwca 2003 r. udzielającej W. C. i T. C. pozwolenia na budowę budynku magazynowego na działkach położonych w B. przy ul. P. nr ewid. ..., w sentencji której wprawdzie zapisano, iż inwestor nie jest zobowiązany uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale jednocześnie w pouczeniu wskazano, że "w przypadku gdy nie nałożono w niniejszej decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ w tym terminie nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji" oraz że "inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ." Podczas oględzin w dniu 23 grudnia 2008 r. W. C. oświadczyła, że rozpoczęła użytkowanie budynku magazynowego około rok temu - stwierdzono, że w obiekcie tym składowane są palety z płytą wiórową, paczki z elementami mebli (np. szafki nocne, komoda, łoże), blaty meblowe, paczki ze szkłem meblowym, paczki z szafkami na buty, paczki z elementami biurek i inne paczki zestawów segmentowych mebli, choć budynek nie został jeszcze zakończony (pozostały do wykonania roboty związane z elewacją budynku oraz wierzchnią warstwą posadzki w pomieszczeniach magazynowych); W. C. nie dokonała jednak zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, ani nie przedstawiła pozwolenia na użytkowanie obiektu, dlatego organ wymierzył jej karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1ustawy – Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. C. zarzuciła naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 80 kpa, poprzez pominięcie jej wniosku o ponowne przeprowadzenie oględzin użytkowanego obiektu i bezzasadne uznanie, że użytkowała przedmiotowy budynek, niewyjaśnienie przyczyn zaliczenia tego budynku do kategorii XVIII załącznika do ustawy - Prawo budowlane, co powodowałoby – na podstawie art. 55 pkt 1 ww. ustawy – konieczność uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania obiektu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pomimo że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia .. 2003 r. nie zobowiązywała bezwzględnie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a także błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 1 i 7 w zw. z art. 59 f ustawy - Prawo budowlane przez obciążenie tylko jednego ze współinwestorów karą pieniężną, podczas gdy T. C. nie utracił w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia tytułu współwłaściciela do ww. nieruchomości i również był inwestorem budowy w świetle decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia ..czerwca 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 19 października 2010r., sygn. akt II SA/Lu 367/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów obiekty zaliczone do kategorii XVIII według załącznika do ustawy - Prawo budowlane zostały poddane obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie bez względu na to czy wykonano już w nich wszystkie roboty budowlane. Zdaniem Sądu przedmiotowy obiekt budowlany, określony w pozwoleniu na budowę jako "budynek magazynowy" został prawidłowo zakwalifikowany do kategorii XVIII wspomnianego załącznika do ustawy, która obejmuje m.in. budynki magazynowe, zaś chybione jest odwoływanie się skarżącej do klasyfikacji obiektów budowlanych (KOB), która służy jedynie potrzebom statystki działalności budowlanej, sporządzania sprawozdań budowlanych, spisów budowli i mieszkań itp. Przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku magazynowego wymagało więc uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a stwierdzenie w decyzji o pozwoleniu na budowę, iż inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania takiej decyzji jest obecnie nieaktualne. Sąd zauważył, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnia, dlaczego jako współczynnik wielkości obiektu przyjęto 1,5 a nie 1,0, jednakże w aktach sprawy znajduje się "protokół do ustaleń wysokości kary", w którym stwierdza się, że zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, kubatura przedmiotowego obiektu wynosi 4.875 m3. Załącznik do ustawy określa zaś dla obiektów zaliczonych do kat. XVIII o kubaturze od 2.500 do 5.000 m3 współczynnik wielkości obiektu (w) jako liczbę 1,5. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że fakt niezakończenia budowy oraz użytkowania obiektu został przyznany przez skarżącą, a żaden przepis prawa nie nakazywał organowi ponownego przeprowadzenia oględzin. Wniosek taki skarżąca złożyła w dniu 29 stycznia 2009 r. (już po doręczeniu jej postanowienia organu I instancji – 23 stycznia 2009 r.), mimo że wcześniej, w dniu 5 stycznia 2009 r. po zapoznaniu jej z aktami sprawy nie wnosiła uwag do zgromadzonego materiału dowodowego. Treść wniosku z dnia 29 stycznia 2009 r. wskazuje przy tym, iż celem ponownych oględzin nie miałoby być poczynienie dodatkowych bezpośrednich spostrzeżeń, które uszły uwadze organu, ale interpretacja spostrzeżeń dokonanych podczas oględzin z dnia 23 grudnia 2008 r. i składanych w ich trakcie wyjaśnień przez skarżącą. Obecne twierdzenie skarżącej o tymczasowym pozostawieniu określonych rzeczy w budynku w związku z warunkami atmosferycznymi jest w oczywisty sposób sprzeczne z oświadczeniem złożonym w trakcie oględzin, iż rozpoczęła użytkowanie obiektu "około rok temu". Ponadto Sąd stwierdził, że art. 57 ust. 2 nie wskazuje wprost podmiotu, który jest adresatem postanowienia o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu, jednakże należy przyjąć, że karę tę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu. W sytuacji, gdy nielegalnego użytkowania dopuszcza się tylko jeden z inwestorów, to jemu właśnie należało taką karę wymierzyć. W sprawie niniejszej ustalono, że do użytkowania przedmiotowego obiektu przystąpiła W. C., co sama przyznała w trakcie oględzin, a więc zasadne było wymierzenie kary tylko wobec niej. Wymierzenie kary również T. C. byłoby nie do przyjęcia, gdyż został on przez sąd powszechny w sprawie o podział majątku wspólnego tymczasowo pozbawiony prawa korzystania z nieruchomości, w skład której wchodzi przedmiotowy obiekt – wynika to z postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II Cz 132/07, którym sąd ten udzielił W. C. zabezpieczenia w sprawie o podział majątku wspólnego poprzez ustalenie sposobu korzystania z zabudowanej nieruchomości w B. składającej się z działek oznaczonych w ewidencji numerami: ...(na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt) i ..., poprzez przyznanie skarżącej do czasu prawomocnego zakończenia powyższego postępowania prawa do wyłącznego korzystania z opisanej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 605/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd ten stwierdził, że w sprawie zachodzą wątpliwości czy miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (budynku magazynu) w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, co jest podstawową przesłanką wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i w tym zakresie sprawa wymaga wyjaśnienia. Podczas oględzin w dniu 23 grudnia 2008 r. stwierdzono, że w budynku magazynu znajdują się różne elementy mebli oraz akcesoria związane z meblami i płyty wiórowe, jednak nie określono precyzyjnie ilości tych rzeczy, nie wiadomo więc czy były to przedmioty zgromadzone w celach handlowych, komercyjnych, czy też należące do inwestorów jako ich mienie prywatne, mogące stanowić wyposażenie mieszkania, czy też domu. Dodatkowo NSA stwierdził, że w budynku tym znajdowały się również szlifierka do metali, transformator, agregat prądotwórczy, materace, zlewozmywaki kuchenne i resztki płyt styropianowych (pkt 7 protokołu), co wskazywałoby na to, że obiekt ten spełniał także funkcję przechowalni sprzętów i urządzeń związanych z prowadzoną budową. Organ dokonujący oględzin w przedmiotowym budynku magazynowym, nie ustalił przeznaczenia rzeczy (urządzeń) składowanych tam oraz okresu, w jakim tam zalegały i czy mogło to być efektem prowadzonej działalności gospodarczej przez któregoś z inwestorów. Nie można więc wykluczyć, że skarżąca przyznając się do użytkowania obiektu, nie w pełni rozumiała to pojęcie w znaczeniu prawnym. Ustalono jedynie, że w tym przypadku powierzchnia magazynowa zajęta elementami mebli i innymi urządzeniami była niewielka, jak podano w skardze kasacyjnej ok. 20 m2 na 843,4 m2 powierzchni całkowitej, co też może poddawać w wątpliwość twierdzenie, że miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Ewentualne podjęcie niektórych czynności przygotowawczych do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie może być natomiast dostateczną przesłanką do wymierzenia kary na podstawie tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednocześnie, że skoro drugi z inwestorów – T. C. w dniu 2 grudnia 2008 r. zgłosił do organu fakt użytkowania obiektu przez W. C. bez jego zgody oraz że postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 14 lutego 2007 r., II Cz 132/08 ograniczone zostało prawo T. C. w stosunku do nieruchomości, to prawidłowe było nałożenie kary na skarżącą, o ile potwierdzi się w postępowaniu, że ta przystąpiła faktycznie do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2012r. wydanym w niniejszej sprawie - zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ...zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W myśl przepisu art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze przepisy prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody należy przeprowadzić w celu udowodnienia tych faktów. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą nie tylko na organie pierwszej, ale również drugiej instancji, co wynika z przepisu art.136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Odzwierciedlenie poczynionych w powyższy sposób ustaleń powinno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które obejmuje wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.) Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Wydając w niniejszej sprawie postanowienie wymierzające skarżącej W. C. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu magazynowego zlokalizowanego na działce nr ewid. ... położonej przy ul. P. w B. – wbrew tym obowiązkom – organ nie ustalił bezspornie, że skarżąca rzeczywiście rozpoczęła użytkowanie przedmiotowego budynku magazynowego. Okoliczność ta – jak wskazał NSA w wyroku wydanym w niniejszej sprawie – jest podstawową przesłanką zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (...). Wymierzając karę na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie może być żadnych, nawet najmniejszych wątpliwości, że miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu tego przepisu. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie została udowodniona – podczas oględzin w dniu 23 grudnia 2008 r. stwierdzono, że w przedmiotowym budynku magazynowym znajdowały się różne elementy mebli oraz akcesoria związane z meblami i płyty wiórowe, jednak – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie - nie określono precyzyjnie ilości tych rzeczy, a więc nie wiadomo czy były to przedmioty zgromadzone w celach handlowych, komercyjnych, czy też należące do inwestorów jako ich mienie prywatne, mogące stanowić wyposażenie mieszkania albo domu. Nie ustalono zatem przeznaczenia tych rzeczy (urządzeń) oraz okresu w jakim były składowane, a w konsekwencji nie wiadomo czy było to efektem prowadzonej działalności gospodarczej przez któregoś z inwestorów, co świadczyłoby o użytkowaniu tego obiektu zgodnie z jego magazynowym przeznaczeniem. Poza tym w budynku znajdowały się również szlifierka do metali, transformator, agregat prądotwórczy, materace, zlewozmywaki kuchenne i resztki płyt styropianowych, co wskazywałoby na to, że obiekt ten spełniał także funkcję przechowalni sprzętów i urządzeń związanych z prowadzoną budową. Ponadto organ ustalił, że powierzchnia magazynowa zajęta elementami mebli i innymi urządzeniami była niewielka, jak podano w skardze kasacyjnej ok. 20 m2 na 843,4 m2 powierzchni całkowitej, co wskazywałoby na to, że nie miało miejsca przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Ewentualne podjęcie niektórych czynności przygotowawczych do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie może być bowiem dostateczną przesłanką do wymierzenia kary na podstawie tego przepisu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że skarżąca przyznając się do użytkowania obiektu, nie w pełni rozumiała to pojęcie w znaczeniu prawnym. Z tych względów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zaś postanowienia organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 P.p.s.a.; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Badając sprawę ponownie organ, mając na uwadze rozważania Sądu, ponownie przeprowadzi wnikliwe postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy skarżąca rozpoczęła użytkowanie przedmiotowego budynku, a następnie wyda właściwe rozstrzygnięcie.