II OSK 605/11

Dnia 29 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 367/10 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. C. kwotę 4450 (cztery tysiące czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Lu 367/10, oddalił skargę W. C. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, T. C. w dniu 2 grudnia 2008 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej, iż magazyn na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w B. jest użytkowany bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył inwestorowi – W. C. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że W. C. oraz T. C. uzyskali pozwolenie na budowę budynku magazynowego na działkach położonych w B. przy ul. [...] o nr ewid. [...] i [...]. Pozwolenie udzielone zostało decyzją, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Biała Podlaska w dniu [...] czerwca 2003 r. nr [...]. W wyniku dokonanych w dniu 23 grudnia 2008 r. oględzin organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek magazynowy nie jest jeszcze ukończony, pozostały do wykonania roboty związane z elewacją budynku oraz wierzchnią warstwą posadzki w pomieszczeniach magazynowych. Stwierdzono także, że pomimo faktu, iż nie przedłożono do wglądu w dniu oględzin zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, jak również pozwolenia na użytkowanie obiektu, W. C. przystąpiła do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W obiekcie składowane są palety z płytą wiórową, paczki z elementami mebli (np. szafki nocne, komoda, łoże), blaty meblowe, paczki ze szkłem meblowym, paczki z szafkami na buty, paczki z elementami biurek i inne paczki zestawów segmentowych mebli. Dodatkowo w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że W. C. rozpoczęła użytkowanie obiektu w 2007 r. Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 20 stycznia 2009 r. złożyła W. C. Po rozpatrzeniu zażalenia Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska podczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, iż W. C. oraz T. C. uzyskali pozwolenie na budowę budynku magazynowego na działkach położonych w B. przy ul. [...]j o nr ewid. [...] i [...]. Pozwolenie udzielone zostało decyzją, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Biała Podlaska w dniu [...] czerwca 2003 r. nr [...]. W decyzji powyższej zapisano w punkcie 3 sentencji, iż inwestor nie jest zobowiązany uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Natomiast w pouczeniu poinformowano inwestora: – w punkcie 3 "W przypadku gdy nie nałożono w niniejszej decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, do użytkowania obiektu można przystąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ w tym terminie nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji" – w punkcie 4 "Inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ". W wyniku dokonanych w dniu 23 grudnia 2008 r. oględzin stwierdzono, że W. C. przystąpiła do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W ocenie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. C. przystąpiła do użytkowania części obiektu, zakwalifikowanego wg załącznika do ustawy – Prawo budowlane do kategorii XVIII, bez wymaganego art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z przepisem 59f ust. 1 Prawa budowlanego karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynniki: (k) i (w) określa załącznik do ustawy – Prawo budowlane i wynoszą one w omawianym przypadku, odpowiednio 10 i 1,5. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2). W związku z tym kara określona w art. 57 ust. 7 powołanej ustawy wynosi 10 x s x k x w = 10 x 500 zł x 1,5 x 10 = 75.000 zł. Na powyższe postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła W. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 367/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane m.in. wówczas, gdy właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę (pkt 1). Istotna zmiana w tym zakresie została dokonana przez art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), a następnie przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). W efekcie ostatniej ze wskazanych zmian, która weszła w życie z dniem 26 września 2005 r., obiekty zaliczone do kategorii XVIII według załącznika do ustawy Prawa budowlanego zostały poddane obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie bez względu na to, czy przy danym obiekcie wykonano już wszystkie roboty budowlane. Zdaniem Sądu przedmiotowy obiekt budowlany, określony w pozwoleniu na budowę jako "budynek magazynowy" został prawidłowo zakwalifikowany do kategorii XVIII wspomnianego załącznika do ustawy, która obejmuje m.in. budynki magazynowe. Chybione jest odwoływanie się skarżącej do klasyfikacji obiektów budowlanych (KOB), która służy jedynie potrzebom statystki działalności budowlanej, sporządzania sprawozdań budowlanych, spisów budowli i mieszkań itp. W ocenie Sądu przedstawione zmiany stanu prawnego sprawiły, że począwszy od dnia 26 września 2005 r. przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku magazynowego wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdzenie w decyzji o pozwoleniu na budowę, iż inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zmienionym stanie prawnym stało się nieaktualne. Wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie w niniejszej sprawie wynikał z unormowania art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż do użytkowania przystąpiono przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W protokole oględzin z dnia 23 grudnia 2008 r. stwierdzono, że budowa obiektu nie została zakończona. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Artykuł 59f ust. 1 Prawa budowlanego (określający wysokość kary, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli budowy, iż jest ona prowadzona niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę) stanowi, że kara ta jest iloczynem stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, zaś współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W przypadku obiektu kategorii XVIII, zgodnie z tym załącznikiem, współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 10,0 zaś współczynnik wielkości obiektu (w), w zależności od kubatury obiektu od 1,0 do 2,5. Sąd podkreślił, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnia, dlaczego jako współczynnik wielkości obiektu przyjęto 1,5 a nie 1,0, jednakże w aktach sprawy znajduje się "protokół do ustaleń wysokości kary", w którym stwierdza się, że zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę kubatura przedmiotowego obiektu wynosi 4.875 m3. Załącznik do ustawy określa zaś dla obiektów zaliczonych do kat. XVIII o kubaturze od 2.500 do 5.000 m3 współczynnik wielkości obiektu (w) jako liczbę 1,5. Dane te powinny się znaleźć w uzasadnieniu postanowienia, jednakże w ocenie Sądu uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro ostatecznie przyjęto prawidłowy współczynnik wielkości obiektu a wysokość wymierzonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego znajduje oparcie w omówionych przepisach prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że w toku oględzin organ ma możność dokonywania bezpośrednio spostrzeżeń dotyczących faktów będących przedmiotem dowodu i takich spostrzeżeń dokonano w trakcie oględzin w dniu 23 grudnia 2008 r. przeprowadzonych z udziałem skarżącej. Stwierdzono fakt niezakończenia budowy oraz fakt użytkowania obiektu przyznany przez skarżącą. Żaden przepis prawa nie nakazywał zaś organowi ponownego przeprowadzenia tego dowodu. Wniosek w tym względzie skarżąca złożyła w dniu 29 stycznia 2009 r. (już po doręczeniu jej postanowienia organu I instancji – 23 stycznia 2009 r.), mimo że wcześniej, w dniu 5 stycznia 2009 r. po zapoznaniu jej z aktami sprawy nie wnosiła uwag do zgromadzonego materiału dowodowego. Treść wniosku z dnia 29 stycznia 2009 r. wskazuje przy tym, iż celem ponownych oględzin nie miałoby być poczynienie dodatkowych bezpośrednich spostrzeżeń, które uszły uwadze organu, ale interpretacja spostrzeżeń dokonanych podczas oględzin z dnia 23 grudnia 2008 r. i składanych w ich trakcie wyjaśnień przez skarżącą. Obecne twierdzenie skarżącej o tymczasowym pozostawieniu określonych rzeczy w budynku w związku z warunkami atmosferycznymi jest w oczywisty sposób sprzeczne z oświadczeniem złożonym w trakcie oględzin, iż rozpoczęła użytkowanie obiektu "około rok temu". Również w trakcie oględzin przyznała ona, że obiekt jest użytkowany przez nią. Skarżąca nigdy w trakcie postępowania administracyjnego nie wskazywała na byłego męża jako osobę, która również użytkowała przedmiotowy budynek magazynowy. Co więcej, z dołączonej do skargi kserokopii postanowienia Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...], wynika, że Sąd ten udzielił W. C. zabezpieczenia w sprawie o podział majątku wspólnego, poprzez ustalenie sposobu korzystania z zabudowanej nieruchomości w B. składającej się z działek oznaczonych w ewidencji numerami: [...] (na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt) i [...], poprzez przyznanie skarżącej do czasu prawomocnego zakończenia powyższego postępowania prawa do wyłącznego korzystania z opisanej nieruchomości. Zdaniem Sądu art. 57 ust. 2 nie wskazuje wprost podmiotu, który jest adresatem postanowienia o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu, jednakże należy przyjąć, że karę tę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły inwestorowi. W sytuacji, gdy nielegalnego użytkowania dopuszcza się tylko jeden z inwestorów, to jemu właśnie należało taką karę wymierzyć. Wymierzenie kary również T. C. byłoby nie do przyjęcia także w świetle wskazanej wyżej okoliczności, iż został on przez sąd powszechny w sprawie o podział majątku wspólnego, tymczasowo pozbawiony prawa korzystania z nieruchomości, w skład której wchodzi przedmiotowy obiekt. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2010 r. wniosła W. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 54 i 55 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej wykładni pojęcia "użytkowanie" oraz wadliwe uznanie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym skarżąca użytkowała obiekt budowlany bez uprzedniego zawiadomienia o tym właściwego inspektora budowlanego, czy też uzyskania odpowiedniego zezwolenia na użytkowanie; 2) art. 59f poprzez błędne przyjęcie, iż zasadnym jest nałożenie kary finansowej na jednego tylko ze współinwestorów, dla których pozwolenie na budowę zostało wydane łącznie; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co skutkowało oddaleniem skargi; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 3 p.p.s.a poprzez błędne uznanie, iż stan faktyczny ustalony przez organ administracji publicznej był zgodny z rzeczywistością, co skutkowało oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zamieszczone zasługują na uwzględnienie. Bezspornym jest, że budynek magazynowy, którego użytkowania dotyczy sprawa, został zbudowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Biała Podlaska na wniosek W. i T. C. Jak wynika z akt sprawy w dacie oględzin budowa przedmiotowego obiektu nie była jeszcze zakończona w związku z czym nie zawiadomiono właściwego organu o zakończeniu budowy, ani też nie wystąpiono z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Powyższe okoliczności nie pozwalały na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego – budynku magazynowego, z czym należy się zgodzić w okolicznościach tej sprawy. Budzić jednak musi wątpliwość, czy w tym przypadku miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (budynku magazynu) w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co podnosi się w zarzutach skargi kasacyjnej zamieszczonych w pkt II 1, 3 i 4 kwestionujących prawidłowość ustaleń stanu faktycznego. Faktyczne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego – budynku magazynowego powinno jednoznacznie wynikać z protokołu oględzin sporządzonego w dniu 23 grudnia 2008 r. Tymczasem z pkt 6 i 7 tego protokołu wynika, że w budynku magazynu znajdowały się różne elementy mebli oraz akcesoria związane z meblami i płyty wiórowe jednak nie określono precyzyjnie ilości tych rzeczy, nie wiadomo więc, czy były to przedmioty zgromadzone w celach handlowych, komercyjnych, czy też należące do inwestorów jako ich mienie prywatne, mogące stanowić wyposażenie mieszkania, czy też domu. Dodatkowo w budynku tym znajdowały się również szlifierka do metali, transformator, agregat prądotwórczy, materace, zlewozmywaki kuchenne i resztki płyt styropianowych (pkt 7 protokołu), co wskazywałoby na to, że obiekt ten spełniał także funkcję przechowalni sprzętów i urządzeń związanych z prowadzoną budową. Organ dokonujący oględzin w przedmiotowym budynku magazynowym, nie ustalił też przeznaczenia rzeczy (urządzeń) składowanych tam oraz okresu w jakim tam zalegały, czy mogło to być efektem prowadzonej działalności gospodarczej przez któregoś z inwestorów. Nie można wykluczyć, tak jak wyjaśnia się w skardze kasacyjnej, że skarżąca przyznając się do użytkowania obiektu, nie w pełni rozumiała to pojęcie w znaczeniu prawnym. Ustalono jedynie, że w tym przypadku powierzchnia magazynowa zajęta elementami mebli i innymi urządzeniami była niewielka, jak podano w skardze kasacyjnej ok. 20 m2 na 843,4 m2 powierzchni całkowitej, co też może poddawać w wątpliwość twierdzenie, że miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, przy tak licznych wątpliwościach co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd powinien zwrócić uwagę na powyższe uchybienia, gdyż wymierzając karę na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie może być żadnych, nawet najmniejszych wątpliwości, czy miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu tego przepisu (wyroki NSA z 15 marca 2010 r., II OSK 499/09, z 20 października 2010 r., II OSK 1658/09). Jak zaznaczono w powyższych orzeczeniach, znaczna surowość kary wymierzanej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Gdyż ewentualne podjęcie niektórych czynności przygotowawczych do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie może jeszcze być dostateczną przesłanką do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie można uznać zasadności zarzutu skargi kasacyjnej zamieszczonego w pkt II., kwestionującego nałożenie kary jedynie na jednego z inwestorów – W. C. W tym przypadku, kiedy drugi z inwestorów – T. C. w dniu 2 grudnia 2008 r. zgłosił do organu fakt użytkowania obiektu przez W. C. bez jego zgody, oraz biorąc pod uwagę postanowienie Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia [...] lutego 2007 r., [...] ograniczające prawa T. C. w stosunku do nieruchomości, prawidłowe było nałożenie kary na skarżącą, o ile potwierdzi się w postępowaniu, że ta przystąpiła faktycznie do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W komparycji zaskarżonego wyroku błędnie wpisano, że W. C. wniosła skargę "na decyzję" natomiast powinno być "na postanowienie". Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.