II SA/Lu 735/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M F. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] z dnia 6 marca 2014 r., nr [...], orzekającej w przedmiocie umorzenia oraz rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych – utrzymało w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia 30 października 2012 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza [...], przyznano M F. zasiłki rodzinne na dzieci: W. K. i M. F. w kwocie po 77,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. W dniu 23 września 2013 r. organ pierwszej instancji decyzją nr [...] uchylił wskazaną wyżej decyzję z dnia 30 października 2012 r. w części przyznającej prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ wskazał, że powodem takiego rozstrzygnięcia było powzięcie z urzędu wiadomości o ustaleniu prawomocnym wyrokiem ojcostwa dziecka M F. – M. F. oraz o zasądzeniu na to dziecko alimentów od ojca. Decyzją z dnia 15 października 2013 r., nr [...], organ pierwszej instancji orzekł o: 1) ustaleniu nadpłaty świadczeń rodzinnych za okres od 1 czerwca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. w kwocie 510,00 zł i uznaniu tych świadczeń za nienależnie pobrane; 2) zwrocie wspomnianej wyżej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi; 3) obowiązku wpłaty kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami na rachunek bankowy organu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzją z dnia 20 stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy wskazaną decyzję z dnia 15 października 2013 r. Wnioskiem z dnia 6 lutego 2014 r. M F. zwróciła się do organu pierwszej instancji o umorzenie opisanych wyżej należności. W dniu 3 marca 2014 r. do organu wpłynął kwestionariusz wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 26 lutego 2014 r., a także dokumenty złożone przez wnioskodawczynię, dotyczące jej sytuacji osobistej i majątkowej. Decyzją z dnia 6 marca 2014 r., nr [...], organ pierwszej instancji: 1) odmówił umorzenia kwoty świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych w wysokości 510,00 zł ustalonych decyzją z dnia 15 października 2013 r., nr [...]; 2) umorzył w całości kwotę odsetek ustawowych od świadczeń opisanych w pkt 1; 3) rozłożył kwotę świadczeń opisanych w pkt 1 na 4 raty, w tym 3 raty po 154,00 zł miesięcznie począwszy od kwietnia 2014 r. i 1 rata w wysokości 48,00 zł; 4) orzekł, że kwoty świadczeń opisanych w pkt 1 będą potrącane z bieżąco wypłacanych świadczeń rodzinnych począwszy od kwietnia 2014 r. Organ podkreślił, że z przeprowadzonego w dniu 26 lutego 2014 r. wywiadu środowiskowego wynika, że M F. samotnie wychowuje dwoje małoletnich dzieci, a jej mąż przebywa w zakładzie karnym i nie łoży na utrzymanie rodziny. M F. zamieszkuje w domu matki, gdzie wspólnie z dziećmi zajmuje dwa pokoje, kuchnia jest wspólna, braki w wyposażeniu nie występują. Wnioskodawczyni, jak wskazał organ, znajduje się pod stałą kontrolą lekarską poradni ginekologicznej, posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, nie podejmuje prac dorywczych. Ponadto z wywiadu wynika ponadto, że strona kontynuuje naukę w systemie zaocznym. Źródło utrzymania rodziny stanowi zasiłek rodzinny w wysokości 154,00 zł miesięcznie i świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 1 000,00 zł miesięcznie. Ponadto rodzina systematycznie korzysta z pomocy w formie zasiłków celowych, okresowych oraz świadczeń pieniężnych na zakup żywności. M F. ponosi częściowe koszty związane z utrzymaniem domu, koszty utrzymania dzieci oraz inne bieżące wydatki. W wydatkach związanych z utrzymaniem domu uczestniczy matka M F. jako właścicielka domu. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ uznał, że nie ma podstaw do umorzenia należności z tytułu świadczeń nienależnie pobranych. Jednocześnie, uznając, że rodzina strony jest w trudnej sytuacji finansowej, organ umorzył w całości kwotę odsetek ustawowych oraz rozłożył kwotę świadczeń nienależnie pobranych na 4 raty, potrącając ją z bieżąco wypłacanych świadczeń rodzinnych. Wymienioną wyżej decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył argumentację przywołaną w decyzji organu pierwszej instancji, uznając ją za zasadną w całości. Skargę do Sądu na decyzję Kolegium złożyła M F., wnosząc o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 18 lipca 2012 r., którą organ ten, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o umorzenie w całości świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych w wysokości 510,00 zł oraz o umorzenie w całości odsetek od tych należności, orzekł o: 1) odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych; 2) umorzeniu w całości kwoty odsetek ustawowych od tych świadczeń; 3) rozłożeniu kwoty wskazanych świadczeń na raty; 4) sposobie potrącania omówionych świadczeń z wypłacanych skarżącej świadczeń rodzinnych. Należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest więc dokonać własnej oceny rozpoznawanej sprawy, w tym również zgromadzonego materiału dowodowego, który w razie potrzeby winien również uzupełnić, a nie może opierać się wyłącznie na stanowisku organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dochowało tych obowiązków. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.; dalej: "ustawa"). Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może: - umorzyć kwotę tychże świadczeń, łącznie z odsetkami w całości lub w części, - odroczyć termin płatności, - rozłożyć wymaganą należność na raty, o ile uzna, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Powyższy przepis odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym uznaje się, że konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II GSK 863/10, LEX nr 966221). Obowiązek uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu strony z urzędu spoczywa na organach administracji z mocy art. 7 K.p.a. Przyjmuje się przy tym, że "organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 K.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22 wraz z glosą aprobującą J. Łętowskiego). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji legalnej ustawowego zwrotu "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczącej sytuacji rodziny", który stanowi przesłankę umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W orzecznictwie przez pojęcie to rozumie się "racje obiektywnie istniejące, mające cechę niezwykłych, czyli różniących się od powszechnie istniejących, o szczególnej wadze i jednocześnie słuszne i usprawiedliwione w kontekście istniejącej sytuacji rodziny. Te szczególne okoliczności należy odnosić do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy w prawidłowo ustalonym przez organy administracji stanie faktycznym sprawy" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Rz 89/14, LEX nr 1460292). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 7 lutego 2014 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie w całości opisanych wyżej należności wraz z odsetkami ustawowymi. Uzasadniając ten wniosek skarżąca wskazała, że samotnie wychowuje dwoje dzieci, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Podniosła również, iż znajduje się "pod stałą opieką poradni ginekologicznej z powodu poważnej i bardzo kosztownej choroby". Nadto, jak wyjaśniła strona, miesięczny dochód jej trzyosobowej rodziny wynosi jedynie 1 154,00 zł, co oznacza, że żądana do zwrotu kwota jest dla niej bardzo duża. W ocenie Sądu dokonana przez organy administracji orzekające w sprawie ocena materiału dowodowego narusza zakres swobodnej oceny dowodów i nosi cechy dowolności. Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej organy nie wykazały należycie przyczyn, dla których przyjęły, że skarżąca jest w stanie wypełnić ciążący na niej obowiązek zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Organy administracji nie uzasadniły należycie, to jest zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., iż obecne trudności finansowe i zdrowotne skarżącej dają jedynie podstawę do umorzenia odsetek ustawowych od nienależnie pobranych świadczeń, których to wysokość na dzień wydania decyzji o zwrocie świadczeń wynosiła 19,44 zł (pkt 3 sentencji decyzji z dnia 15 października 2013 r.; k. 11 akt adm. I inst.). Zauważyć przede wszystkim trzeba, że skarżąca, jak wskazano wyżej, wnosząc o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych poinformowała organ pierwszej instancji, iż jest "pod stałą opieką poradni ginekologicznej z powodu poważnej i bardzo kosztownej choroby". Dokumentując tę okoliczność w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego skarżąca przedłożyła częściowo nieczytelne zaświadczenie lekarskie z dnia 18 lutego 2013 r., z którego wynika, że "pacjentka pod opieką poradni ginekologicznej objęta leczeniem ..." (dalej treść nieczytelna – nieponumerowana karta akt administracyjnych zawarta między s. 8 a 9 wywiadu środowiskowego; pomiędzy k. 16 a 17 akt adm. I inst.). Odnosząc się do tej okoliczności organ pierwszej instancji ograniczył się do lakonicznego przywołania jej w treści uzasadnienia swej decyzji, z którego nie wynika jednak w sposób niebudzący wątpliwości, że organ miał ją na uwadze odmawiając umorzenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jakkolwiek bowiem organ wskazał, iż podejmuje to rozstrzygnięcie "po przeanalizowaniu całości sytuacji rodziny", to należy zauważyć, że brak jest w motywach decyzji Burmistrza [...] pobieżnej choćby analizy sytuacji finansowej rodziny M F. Skoro bowiem, jak wskazała skarżąca, na stały miesięczny dochód jej trzyosobowej rodziny składa się jedynie kwota 1 154,00 zł, to mając na uwadze opisane przez nią "bardzo kosztowne" leczenie jej schorzeń, a nadto oczywiste comiesięczne wydatki rodziny na opłacenie kosztów użytkowania mieszkania, wyżywienia, odzieży, środków higienicznych itp., twierdzenie organu pierwszej instancji o "przeanalizowaniu całości sytuacji rodziny" wydaje się być gołosłowne. Nie zmienia tej oceny fakt, że jak wskazał ten organ skarżąca "systematycznie" korzysta z pomocy w formie zasiłków celowych, okresowych oraz świadczeń pieniężnych na zakup żywności, a nadto tylko częściowo ponosi koszty związane z utrzymaniem domu, gdyż w wydatkach związanych z utrzymaniem domu uczestniczy jej matka, będąca właścicielką domu. Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, z jakich powodów z jednej strony stoi on na stanowisku, iż sytuacja życiowa i materialna rodziny skarżącej umożliwia jej zwrot pełnej kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, z drugiej zaś – działając jako organ właściwy w sprawach z zakresu pomocy społecznej – wydawał decyzje administracyjne przyznające skarżącej "systematycznie" wsparcie finansowe w postaci zasiłków celowych, zasiłków okresowych oraz świadczeń pieniężnych na zakup żywności (udzielanych ze środków pomocy społecznej), uznając, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Zauważyć również trzeba, że świadczenia z pomocy społecznej ze swej istoty nie stanowią "stałego" dochodu, nawet jeśli są udzielane "systematycznie". Nadto organ pierwszej instancji nie udokumentował w jakikolwiek sposób wielkości tej pomocy oraz faktu, iż zaspokaja ona w takim stopniu potrzeby rodziny strony, że nie ma konieczności umorzenia wspomnianych należności (niezależnie od umorzenia symbolicznej kwoty odsetek), chociażby w części. Nie jest także wiadome, w jakiej części skarżąca ponosi koszty utrzymania domu, w którym mieszka ona i jej dzieci, gdyż organ pierwszej instancji tego nie ustalił. Organ odwoławczy, pomimo wskazanych wyżej uchybień, świadczących o naruszeniu przez organ pierwszej instancji nie tylko art. 30 ust. 9 ustawy, ale także art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy wadliwą decyzję tego organu. O nierozpatrzeniu przez organ odwoławczy, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a., całości sprawy świadczy dodatkowo to, iż organ ten przemilczał w uzasadnieniu swej decyzji podniesioną przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym okoliczność dotyczącą jej stanu zdrowia. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca poinformowała bowiem Kolegium, że "choruje na raka" (k. 2v akt adm. II inst.). Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wspomnianej kwestii w okolicznościach faktycznych sprawy, której rozpoznanie obligowało ten organ do niezwykle wnikliwego rozważenia całokształtu okoliczności dotyczących sytuacji rodziny stanowi, zdaniem Sądu, bardzo istotne uchybienie. Świadczy ono bowiem o powierzchownej i fragmentarycznej jedynie ocenie stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie powyższą, negatywną ocenę zaskarżonej decyzji, potwierdza dodatkowo brak jakiegokolwiek rozważenia przez Kolegium podniesionej w odwołaniu okoliczności, że dochód rodziny skarżącej, na jaki składają się alimenty na dwoje dzieci (1 000 zł), zasiłki rodzinne (154 zł) oraz świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, wynoszące zazwyczaj około 200 zł miesięcznie, pozwala tej rodzinie na częściowe tylko zaspokojenie jej podstawowych potrzeb związanych z utrzymaniem (k. 2v akt adm. II inst.). W ocenie Sądu, mając na uwadze powszechnie znane realia życia codziennego, twierdzenie to wydaje się być bardzo prawdopodobne. Pomimo tego Kolegium nie odniosło się do tej kwestii, uznając za prawidłowe niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ponownie zatem należy podkreślić, iż wskazane wyżej okoliczności oraz ogólnikowość i lakoniczność zawartych w decyzjach organów wyjaśnień nasuwa wniosek o przekroczeniu przez organy granic uznania administracyjnego, skutkującym naruszeniem powołanych wyżej przepisów: art. 30 ust. 9 ustawy oraz art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 K.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż nie było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., uchybienia te miały bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy oceni raz jeszcze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej uwagi. Kolegium weźmie przy tym pod uwagę, iż w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie wyrażony został pogląd, który Sąd w pełni podziela, że z przepisu art. 7 K.p.a. wynika – dla spraw uznaniowych – zasada domniemania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Oznacza ona, iż istnienie wszelkich okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie dla strony negatywne musi zostać przez organ administracji w sposób bezsporny wykazane. Inaczej mówiąc strona musi być przekonana, że organ rozstrzygając sprawę rozważył wszystkie okoliczności sprawy, a zapadła dla niej decyzja negatywna w ustalonych przesłankach faktycznych i prawnych nie mogła być inna. Obowiązkiem organu drugiej instancji będzie także należyte ponumerowanie i uporządkowanie całości akt administracyjnych sprawy, pamiętając o tym, iż akta te winny być ułożone chronologicznie, a każda karta winna być opatrzona numerem. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniał art. 152 P.p.s.a.