II SA/Lu 735/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lutego 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania H. B. (dalej jako: skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Na wniosek inwestora (zarządcy drogi) – Wójta Gminy A, w dniu [...] listopada 2017 r. Starosta B. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa odcinka (łącznika) drogi gminnej w A. D. w km 3+313 do km 3+846 dł. 533 m". Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, będący właścicielem działki nr [...] i współwłaścicielem działki nr [...]. Działki te, wspomnianą decyzją, zostały podzielone na działki odpowiednio nr [...] i [...] oraz nr [...], [...], [...] i [...]. Na pas drogowy przeznaczono działkę nr [...] o powierzchni 0,1206 ha, działkę nr [...] o powierzchni 0,0333 ha i działkę nr [...] o powierzchni 0,0119 ha. Skarżący zarzucił naruszenie prawa własności poprzez podział działek w sposób prowadzący do pozostawienia w jego władaniu części działek nieefektywnych dla prawidłowego zagospodarowania. Działki te będą miały niską wartość rynkową, gdyż staną się niejednolite. Skarżący zaproponował inny, jego zdaniem korzystniejszy, bo nie wymagający podziałów działek, przebieg drogi. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lutego 2018 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.; dalej jako: specustawa drogowa). Spełniono również wymogi dotyczące doręczenia decyzji wnioskodawcy oraz zawiadomienia pozostałych stron o wydaniu decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody, odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń co do przebiegu planowanej inwestycji, inwestor w piśmie z [...] grudnia 2017 r. podkreślił, że budowana droga zaprojektowana jest po śladzie istniejącego wieloletniego przejazdu łączącego drogi gminne i zapewniającego wygodny dojazd między innymi do miejscowości B.. Uprzednio skarżący deklarował chęć przekazania części działek pod budowę drogi. Ustalenia dotyczące budowy drogi potwierdza zgoda skarżącego na umieszczenie światłowodu na jego działkach w odległości 6 m od ich granicy. Proponowane przez skarżącego przesunięcie drogi na inne działki jest technicznie trudne, gdyż ukształtowanie terenu wymusiłoby powstanie niebezpiecznych zakrętów i konieczność wycinki kilkudziesięciu drzew na siedmiu działkach leśnych. Poprowadzenie drogi zgodnie z projektem budowlanym nie powoduje wycinki drzew na działkach skarżącego i nie spowoduje znaczącej zmiany ich geometrii. Działka nr [...] ma kształt prostokąta o szerokości 40 m a działka nr [...] ma kształt nieregularnego wielokąta o szerokości sięgającej 60 m. Wydzielenie z nich 6-metrowej szerokości pasa pod drogę nie spowoduje, że działki staną się nieefektywne. Wójt załączył notatkę podpisaną przez skarżącego, w której skarżący wyrażał zgodę na przekazanie części swoich nieruchomości pod inwestycję i dokonanie podziału działek na koszt Gminy. W ocenie Wojewody bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa własności poprzez poszerzenie pasa drogowego kosztem nieruchomości skarżącego. W świetle przepisów specustawy, to inwestor (zarządca drogi), we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, natomiast organ orzekający dokonuje jedynie oceny prawnej wniosku. Planowana inwestycja jest celem publicznym, co uzasadnia dopuszczalność objęcia jego lokalizacją nieruchomości będących własnością osób prywatnych, skutkując w przyszłości koniecznością ich nabycia w sposób ustawowo określony. Właścicielom przysługuje odszkodowanie na zasadach ogólnych. Zarządca drogi, realizując rozbudowę drogi, zobowiązany jest do poszerzenia pasa drogowego do stanu zgodnego z wymogami wskazanymi w przepisach prawa. Zdaniem Wojewody zarzuty odwołania dotyczące przebiegu projektowanej drogi wyrażają osobiste oczekiwania i życzenia skarżącego co do określonej polityki planowania przestrzennego i wzajemnej relacji między planowanymi i realizowanymi inwestycjami. Organy prowadzące postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Jeśli skarżący uważa, że przyjęte rozwiązania projektowe spowodują, że pozostające w jego władaniu części nieruchomości będą nieefektywne do zagospodarowania, to może wystąpić do inwestora o wykup całych nieruchomości. W skardze do sądu administracyjnego H. B. podniósł zarzuty naruszenia: (1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak weryfikacji przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżącego, mimo że skarżący wskazywał na możliwość alternatywnego rozwiązania; (2) art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na całkowitym zignorowaniu w decyzji twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania wyjaśniającego, co przeczy ogólnej dyrektywie pogłębiania zaufania uczestników postępowania wobec organów administracji; (3) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący motywów jej podjęcia i poprzestanie wyłącznie na przytoczeniu odpowiedzi udzielonych przez inwestora bez ich merytorycznej oceny w odniesieniu do zarzutów stawianych przez skarżącego w odwołaniu. (4) art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, polegające na dokonaniu błędnej wykładni powyższych przepisów i przyjęciu, że organy administracji publicznej nie mogą dokonywać innej niż formalna kontroli wniosku inwestora o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz przez przyjęcie, że właściciel nieruchomości, w którego prawo własności ingeruje inwestor nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, podczas gdy organy są zobowiązane do badania wniosku inwestora także pod kątem tego, czy wniosek ten uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich i czy w związku z tym w wyniku wydania decyzji nie dojdzie do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności osób trzecich oraz czy ingerencja w prawo własności osoby trzeciej jest bezwzględnie konieczna dla realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi publicznej, a właściciel nieruchomości ma interes prawny w poszukiwaniu ochrony przysługującego mu prawa własności przed ingerencją w to prawo. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że w toku postępowania przedstawiał propozycję zmiany przebiegu planowanej drogi Inwestorowi i organom administracyjnym. Ani inwestor, ani organy nie byli zainteresowani tym, aby rzetelnie odnieść się do podnoszonych zastrzeżeń i propozycji rozwiązań alternatywnych. Podnoszone przez inwestora i organy ogólnikowe stwierdzenia nie stanowiły merytorycznego ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego, ani rzetelnego uzasadnienia dla przyjętych rozstrzygnięć. Nie czynią również zadość szukaniu alternatywnych rozwiązań, które zapewniłyby ochronę prawa własności osób trzecich. Skarżący podkreślił, że jedyną niedogodnością dla przeprowadzenia drogi według jego propozycji będzie to, iż droga będzie nieznacznie dłuższa i będzie miała dodatkowe zakręty, ale nie będzie wywoływała niesnasek i problemów, które łączą się z budową łącznika. Ponadto fakt, że skarżący wyraził wcześniej zgodę na położenie światłowodu przez jego działki nie jest równoznaczne z tym, iż zgodził się na przebieg drogi wzdłuż światłowodu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota zarzutów podniesionych przez skarżącego sprowadza się do twierdzenia, że organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie zweryfikowały w prawidłowy sposób zamierzeń inwestora (zarządcy drogi) i zaakceptowały rozwiązania, które w istotnym stopniu naruszają przysługujące skarżącemu prawo własności, pomimo istnienia możliwości wyboru rozwiązania alternatywnego, w zdecydowanie mniejszym stopniu ingerującego w prawo własności skarżącego. Sąd nie podziela tej argumentacji. Z perspektywy przepisów prawa materialnego zarzuty skarżącego opierają się na treści art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Przepis ten nakazuje zawrzeć w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak wskazuje się w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, przepisy specustawy nie dają organom wydającym decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do oceny racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego, przy czym przepisy specustawy nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Wnioskodawca dokonując wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych oraz techniczno-wykonawczych inwestycji, powinien mieć na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14; wyrok WSA w Gliwicach z 14 marca 2018 r., II SA/Gl 1197/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 maja 2017 r., II SA/Go 44/17; wyrok WSA w Kielcach z 14 lutego 2018 r., II SA/Ke 7/18; wyrok WSA w Olsztynie z 10 kwietnia 2018 r., II SA/Ol 685/17; wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2017 r., VII SA/Wa 1995/16). Tezy te dodatkowo uzasadnia treść art. 11e specustawy drogowej (na który zasadnie powołuje się Wojewoda). W świetle tego przepisu nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Nie oznacza to jednak, że rola organu sprowadza się do mechanicznego zatwierdzenia proponowanych przez inwestora rozwiązań, wyłącznie na podstawie formalnej oceny kompletności dokumentacji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. przywoływany wyrok NSA z 3 września 2014 r.). Wbrew argumentom skarżącego, w zaskarżonej decyzji dokonano weryfikacji rozwiązania alternatywnego przebiegu drogi proponowanego przez skarżącego, uwzględniając argumenty obydwu stron postępowania. Organ odwoławczy wezwał inwestora do odniesienia się do zastrzeżeń skarżącego i propozycji zmian przebiegu planowanej drogi. Inwestor udzielał odpowiedzi na zastrzeżenia podnoszone przez skarżącego dwukrotnie. Odpowiedź udzielona jeszcze w toku postępowania przed organem I instancji (pismo z [...] października 2017 r., k. 41 akt organu I instancji) jest rzeczywiście nader ogólnikowa i nie odnosi się do uwarunkowań konkretnej planowanej inwestycji. Zawarte w powołanym piśmie stwierdzenia w rodzaju: "zmiana przebiegu projektowanego odcinka drogi jest nieuzasadniona", "proponowana trasa przebiegu odcinka drogi jest rozwiązaniem optymalnym" są tak ogólne, że mogą odnosić się do każdej sprawy tego rodzaju. Tym niemniej jednak odpowiedź inwestora udzielona na wezwanie Wojewody (pismo z [...] grudnia 2017 r., wraz z załącznikami; k. 14-21 akt organu II instancji) jest już konkretna, precyzyjna, zawierająca rzeczowe, racjonalne argumenty odnoszone do uwarunkowań konkretnej, planowanej inwestycji. Inwestor wskazał m.in., że działki skarżącego (nr [...] i [...]), na których części ma przebiegać projektowana droga, były od lat wykorzystywane jako łącznik istniejących dróg gminnych. Na skutek działań skarżącego przejazd tym łącznikiem został zablokowany, co pozbawiło mieszkańców jednej z miejscowości dojazdu, w tym dowiezienia dzieci do szkoły czy dojazdu karetki. W ocenie inwestora, proponowane przez skarżącego rozwiązanie alternatywne spowodowałoby konieczność budowy drogi z niebezpiecznymi zakrętami (jeden z nich o promieniu skrętu 115°) lub wycinkę kilkudziesięciu drzew na siedmiu działkach leśnych. Z kolei wykonanie drogi zgodnie z projektem budowlanym nie powoduje wycinki drzew na działkach skarżącego i nie spowoduje znaczącej zmiany ich geometrii. Wbrew argumentom skarżącego, wydzielenie z działek 6-metrowej szerokości pasa pod drogę nie spowoduje, że działki staną się nieefektywne, biorąc pod uwagę kształt i szerokość działek. Powyższe argumenty przesądzają o tym, że Wojewoda zweryfikował zasadność żądań skarżącego w zakresie rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności skarżącego, dokonał również oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności. W tej sytuacji niezasadne są podniesione w skardze zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Nie doszło do naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wbrew argumentom skarżącego jego twierdzenia nie zostały zignorowane. Z samego faktu, że argumenty skarżącego nie zostały w tym sporze uwzględnione, gdyż za trafniejsze Wojewoda uznał argumenty inwestora, nie można wywodzić zarzutów naruszenia prawa. Nie doszło zatem do naruszenia ani zasady ochrony zaufania jednostki do organów administracji (art. 8 k.p.a.), ani zasady informowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, nie narusza wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut, że Wojewoda jedynie przytoczył odpowiedź inwestora, nie dokonując merytorycznej oceny argumentów w niej zawartych. Skoro inwestor przedstawił rzeczowe, racjonalne i konkretne argumenty wyjaśniające dlaczego rozwiązanie projektowane jest korzystniejsze od proponowanego przez skarżącego, a Wojewoda uznał te argumenty za zasadne i wyczerpujące, wynikający z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, to trudno wymagać od Wojewody, aby przedstawił jeszcze raz te same argumenty, ewentualnie używając tylko innych sformułowań. W konsekwencji powyższych argumentów trzeba stwierdzić, że nie doszło również do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c specustawy drogowej oraz konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności. Rozwiązania przyjęte w specustawie drogowej służą przyspieszeniu realizacji publicznych inwestycji infrastrukturalnych, istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transporotowego. Realizacja inwestycji drogowej stanowi istotną ingerencję w prawa własności (prowadząc do pozbawienia własności nieruchomości, na których maja przebiegać pasy drogowe), ale ingerencja ta jest uzasadniona ważnym interesem publicznym, a równowaga interesów (publicznego i prywatnego) jest zapewniona przez gwarancje odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości (art. 12 ust. 4 i ust. 4a specustawy drogowej). W świetle przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów, sposób realizacji planowanej inwestycji, istotnej z punktu widzenia interesu publicznego, nie stanowi nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącego. Kolizja interesu publicznego oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego, została w ocenie sądu rozstrzygnięta w sposób prawidłowy. Skarżący, wobec przepisów specustawy drogowej, musi pogodzić się z ingerencją w prawo własności, a jego interes prawny jest w dostateczny sposób chroniony poprzez prawo do odszkodowania za części działek, które przeszły na własność gminy. Kontrolując zaskarżoną decyzję również niezależnie od zarzutów skargi, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania jej zgodności z prawem. W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).