II SA/Lu 735/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2025 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 19 września 2025 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej jako: skarżąca), L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w L. z 26 czerwca 2025 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W lipcu 2024 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego o wym. 6,00 x 3,40 m i wysokości 4,00 m, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. (gm. G. ). Postanowieniem z 28 października 2024 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 418, ze zm.; dalej jako: P.b.), PINB w L. wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ww. budynku oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W wyniku zażalenia skarżącej, postanowieniem z 23 grudnia 2024 r. L. WINB uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego postanowieniem z 12 marca 2025 r., organ I instancji ponownie wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ww. budynku oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z 30 kwietnia 2025 r. L. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Na postanowienie L. WINB D. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 407/25). Decyzją z 26 czerwca 2025 r., wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 P.b., PINB w L. nakazał skarżącej rozbiórkę ww. budynku gospodarczego. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego) podniosła zarzut naruszenia art. 49e ust. 1 P.b., poprzez jego przedwczesne zastosowanie – z uwagi na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie wstrzymania budowy spornego budynku. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie zasady prawdy materialnej poprzez brak podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania odwoławczego skarżąca złożyła wniosek o legalizację samowoli budowlanej. Ponadto, na zlecenie organu odwoławczego, pracownicy PINB w L. przeprowadzili oględziny spornego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 19 września 2025 r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu L. WINB przytoczył przepisy regulujące poszczególne etapy postępowania legalizacyjnego i wskazał, że brak złożenia w terminie ustawowym wniosku o legalizację samowoli budowlanej skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Wprawdzie skarżąca złożyła wniosek o legalizację samowoli budowlanej, jednakże po upływie wymaganego prawem terminu. Wniosek o legalizację powinien być złożony w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ostatecznego L. WINB z 30 kwietnia 2025 r. (w przedmiocie wstrzymania budowy). Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 7 maja 2025 r. Pełnomocnik skarżącej przesłał wniosek o legalizację z 22 lipca 2025 r. w dwóch formach (w formie elektronicznej – skan dokumentu oraz w formie tradycyjnej). Obydwa wnioski zostały złożone po upływie ustawowego terminu, już po wydaniu decyzji nakładającej rozbiórkę spornego budynku. W ocenie organu, z treści pisma nie można wyinterpretować, aby strona wnosiła o przywrócenie terminu. Ponadto L. WINB stwierdził, że toczące się postępowanie sądowowadministracyjne na skutek wniesienia skargi na postanowienie ostatecznie z 30 kwietnia 2025 r. (w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych) nie wpływa na toczące się postępowanie administracyjne i nie ma wpływu na bieg wynikającego z art. 48a ust. 1 P.b. terminu do złożenia wniosku o legalizację. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję L. WINB z 19 września 2025 r. D. S. (reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego) podniosła zarzuty naruszenia: (1) art. 49e ust 1 pkt 2 P.b., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieuwzględnienie odwołania skarżącej oraz złożonego wniosku o legalizację, tj. przedwczesne orzeczenie nakazu rozbiórki pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o legalizację, który L. WINB powinien był potraktować jako skuteczny lub uznać jako wniosek o przywrócenie terminu jego złożenia; (2) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie podjęcia przez skarżącą czynności zmierzających do legalizacji budynku, poprzez złożenie wniosku o legalizację budynku co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i utrzymania w mocy decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku; (3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej oraz nie kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; (4) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej tj. wydanie przez organ niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia przez odmowę wszczęcia procedury legalizacyjnej pomimo ujawnienia woli strony skarżącej doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - uwzględnienie wniosku o legalizację; (5) art. 81a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do złożenia wniosku o legalizację bez uwzględnienia odwołania od decyzji jako wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację niekorzyść strony skarżącej; (6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy; (7) art. 61 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że w dacie wydania decyzji z 26 czerwca 2025 r. toczyło się przed sądem administracyjnym postępowanie w sprawie legalności postanowienia L. WINB z 30 kwietnia 2025 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 7 stycznia 2026 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 29 grudnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowania w sprawie o sygn. II SA/Lu 407/25, w przedmiocie skargi na postanowienie L. WINB z 30 kwietnia 2025 r. Postanowieniem z 16 stycznia 2025 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy na skarżącą nałożono prawidłowo obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. (gm. G. ). Nakaz rozbiórki spornego obiektu jest ostatnim etapem prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego od lipca 2024 r. postępowania legalizacyjnego, dotyczącego ww. budynku gospodarczego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych). Nakaz jest konsekwencją braku złożenia w wymaganym prawem terminu wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Kwalifikacja prawna robót budowlanych pod kątem tego, czy zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej jest rozstrzygana na pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego – w postanowieniu o wstrzymaniu budowy, które w aktualnym stanie prawnym jest wydawane również w przypadku zakończenia budowy – tak jak w rozpoznawanej sprawie (art. 48 ust. 1 i ust. 5 P.b.). Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 4 P.b.), a następnie skarga do sądu administracyjnego – to wówczas następuje zatem weryfikacja prawidłowości kwalifikacji prawnej robót budowlanych jako samowoli budowlanej. Zarówno sądowi z urzędu, jak i obydwu stronom sporu znana jest okoliczność, że ostateczne postanowienie L. WINB z 30 kwietnia 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB w L. z 12 marca 2025 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy spornym budynku, zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Wyrokiem z 15 stycznia 2026 r. (II SA/Lu 407/25) sąd oddalił skargę. Wyrok jest aktualnie nieprawomocny. Jednocześnie należy nadmienić, że prawomocnym postanowieniem z 6 sierpnia 2025 r. wydanym w ww. sprawie sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia L. WINB z 30 kwietnia 2025 r. (zażalenie skarżącej na postanowienie sądu I instancji zostało oddalone postanowieniem NSA z 26 listopada 2025 r., II OZ 1839/25). Postanowienie o wstrzymaniu budowy inicjuje dalsze etapy postępowania legalizacyjnego, którego ostateczny rezultat jest zależny od działań podjętych przez właściciela nieruchomości (w przypadku zakończenia robót budowlanych – zob. art. 52 ust. 1 zd. 2 P.b.). Zapobieżenie negatywnym konsekwencjom w postaci konieczności rozbiórki obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej wymaga przede wszystkim złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, w terminie ustawowym, wynoszącym 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, a w przypadku, gdy wniesiono zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy – od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 1 i 3 P.b.). Brak złożenia wniosku o legalizację w terminie ustawowym skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej (art. 49e pkt 1 P.b.). W rozpoznawanej sprawie postanowienie wstrzymujące roboty budowlane stało się ostateczne z dniem doręczenia pełnomocnikowi skarżącej postanowienia L. WINB z 30 kwietnia 2025 r. (wydanego na skutek zażalenia od postanowienia PINB w L. z 12 marca 2025 r.), tj. z dniem 7 maja 2025 r. (art. 48a ust. 3 P.b.; dopiero w tej dacie postanowienie L. WINB weszło do obrotu prawnego). Bezsporne jest, że w terminie ustawowym, tj. do 6 czerwca 2025 r. skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Wniosek taki został złożony dopiero 24 lipca 2025 r. (aczkolwiek podanie było obarczone brakiem formalnym – wprawdzie pismo przewodnie w formie dokumentu elektronicznego było opatrzone podpisem zaufanym, to jednak właściwy wniosek stanowił jedynie niepodpisany skan dołączony do pisma przewodniego; wniosek w formie tradycyjnego dokumentu, prawidłowo podpisanego został złożony w dniu 30 lipca 2025 r. – data nadania przesyłki w placówce pocztowej operatora wyznaczonego; zob. k. 105-106 akt adm. I inst. oraz k. 29-30 akt adm. WINB). Wniosek został złożony po upływie terminu ustawowego, dlatego nie mógł wywołać skutków prawnych, w szczególności nie stanowił podstawy do przeprowadzenia dalszych etapów legalizacji samowoli budowlanej. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że termin na złożenie wniosku o legalizację samowoli budowlanej, aczkolwiek zawity, to jednak podlega ewentualnemu przywróceniu na podstawie art. 58 k.p.a. (ten pogląd przywołuje L. WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), to jednak w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Treść pisma datowanego na 22 lipca 2025 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości w tej kwestii – pismo zawiera wniosek o legalizację, lecz próżno w nim szukać jakiejkolwiek wzmianki o przywróceniu terminu do złożenia tego wniosku. Skarżąca, wszak reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego (innego niż aktualnie ją reprezentujący), musiała być w pełni świadoma, że składa wniosek po upływie terminu. Nie dość, że o konieczności złożenia wniosku o legalizację w ustawowym terminie była informowana w postanowieniach organów obydwu instancji wydawanych w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, to wniosek został złożony już po wniesieniu przez skarżącą odwołania od decyzji PINB w L., w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego budynku, uzasadnionego właśnie niezłożeniem w terminie ustawowym wniosku o legalizację. Pomimo świadomości upływu terminu, pełnomocnik skarżącej w piśmie datowanym na 22 lipca 2025 r. nie zawarł żadnej wzmianki o woli przywrócenia terminu, nie mówiąc już o tym, aby podać jakiekolwiek przyczyny mające usprawiedliwić uchybienie terminu. W tym kontekście całkowicie niezrozumiałe są podnoszone w skardze zarzuty, jakoby organy "pominęły obowiązek rozważenia możliwości przywrócenia terminu na podstawie at. 58 § 1 k.p.a." (s. 4 skargi). Przywrócenie terminu następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego, co wprost wynika z przywołanego przepisu. Skoro wniosku nie złożono, nie sposób zarzucać organom nierozpatrzenia wniosku. Jeżeli intencją pełnomocnika było twierdzenie, że złożenie wniosku o legalizację po upływie ustawowego terminu jest równoznaczne z dorozumianym (niewyrażonym wprost) wnioskiem o przywrócenie tego terminu, to takie wnioskowanie byłoby całkowicie nieracjonalne i nie mające żadnego oparcia w jakichkolwiek regulacjach prawnych. Niezasadne są również zarzuty i argumenty dotyczące wpływu postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w sprawie kontroli legalności postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy spornym budynku (ostateczne postanowienie L. WINB z 30 kwietnia 2025 r., wyżej wskazana sprawa o sygn. II SA/Lu 407/25). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że bieg terminu na złożenie wniosku o legalizację jest powiązany z uzyskaniem przez postanowienie o wstrzymaniu budowy przymioty ostateczności, a nie prawomocności, o czym przesądza jednoznaczna treść art. 48a ust. 3 P.b. Próba przeciwnej interpretacji przywołanego przepisu stałaby w sprzeczności z podstawowymi regułami wykładni prawa (zob. obszerne wywody na ten temat w uzasadnieniu wyroku NSA z 16 kwietnia 2025 r., II OSK 931/24). Na przeszkodzie dalszemu prowadzeniu postępowania legalizacyjnego i wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu (jako konsekwencji niezłożenia wniosku o legalizację w ustawowym terminie) nie stoi również możliwość równoczesnego prowadzenia dwóch postępowań przed sądem administracyjnym – w sprawie ze skargi na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki. Takie procedowanie przed sądem jest w pełni dopuszczalne (zob. uzasadnienie wyżej przywołanego wyroku NSA). Ponadto, jak już wyżej wskazano, prawomocnym postanowieniem z 6 sierpnia 2025 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 407/25, sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia L. WINB z 30 kwietnia 2025 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Z tych samych przyczyn nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie, nie ziściła się bowiem przesłanka z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na decyzję z przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie było uwarunkowane wynikiem sprawy dotyczącej skargi na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, zwłaszcza w sytuacji, kiedy wyrokiem z 15 stycznia 2026 r. (II SA/Lu 407/25) sąd oddalił skargę na postanowienie. Nie zmienia tego fakt, że wyrok ten jest nieprawomocny. W sytuacji, gdyby w wyniku kontroli instancyjnej został uchylony wyrok, a także postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, istnieje możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej kontrolowaną w rozpoznawanej sprawie decyzją w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jednocześnie trzeba podkreślić, że w tej sprawie sąd udzielił skarżącej ochrony tymczasowej, wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji; ochrona ta działa aż do momentu uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę – art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.