II SA/Lu 737/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E.B. na decyzję Wojewody L. z dnia [..], nr [..] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Ł. z dnia [..]., nr [..]; II. zasądza od Wojewody L. na rzecz E. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2013r. E. B. zgłosiła do Starosty Ł. zamiar budowy studni głębinowej o głębokości 30m z poborem wody mniejszym niż 5m³ na działce nr 144 położonej w miejscowości W. Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszonej budowy, podnosząc jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. Etap I uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], której § 3 ust.3 pkt.3.6 w kwestii zaopatrzenia w wodę przewiduje obowiązek podłączenia do wodociągów grupowych. Organ zaznaczył, że gospodarstwo sąsiadujące z działką 144 zaopatrywane jest w wodę z istniejącej sieci wodociągowej w -110, której zarządcą jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Ł. Ponadto strona w dniu 16 marca 2009r. zgłosiła budowę przyłącza wodociągowego od projektowanej wówczas sieci wodociągowej w-110, przyjętego pismem z dnia 24 marca 2009r. W odwołaniu strona podniosła, że żadna z działek będących w bezpośrednim sąsiedztwie z działką 144 nie jest zaopatrywana w wodę z sieci wodociągowej. Wyjaśniła, że przyłącze trzeba poprowadzić przez szereg nieruchomości, stanowiących własność 4 rożnych osób, w tym przez działki E. K., z którego powództwa od 7 lat toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Ponieważ w wyniku rozstrzygnięć sądowych jej rodzice zostali pozbawieni studni znajdującej się na działce 141/3, podjęli decyzję o dołączeniu się do budowanej wtedy sieci wodociągowej i uzyskali zgodę właścicielki działki 143, do której miała być doprowadzona woda, o przyłączenie się do wodociągu. Właścicielka tej działki zrezygnowała jednak z budowy swojego odcinka przyłączy, co zniweczyło także plany przyłączenia działki 144. Obecnie nie wyraża chęci, ani zgody na poprowadzenie przyłącza przez jej działkę. Możliwość przyłączenia się do sieci istnieje za drogą gminną przez działki 482/1 lub 174/7, o ile ich właściciele wyrażą na to zgodę. Jednak do działki 144 jest to odcinek ok.430m, sam zatem koszt materiałów wyniósłby ok.30 000 złotych, co przekracza jej możliwości finansowe. Wobec powyższego zwróciła się do Burmistrza Ł. o odstąpienie od rygorów określonych w planie i wyrażenie zgody na budowę studni, co też zostało załatwione pozytywnie. Strona zaznaczyła, że woda potrzebna jest do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] rozstrzygnięcie Starosty utrzymał w mocy. Powołując się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa, niezabudowana działka znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MR, przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Zgodnie z zapisem ust.1 pkt.4 w tym obszarze dopuszcza się m.in. realizację budynków mieszkalnych dla członków rodziny rolnika, zabudowę letniskową, obiekty usług publicznych i komercyjnych, określając parametry obiektów i sposób zagospodarowania działki. Ponadto ust.3 planu określa zasady dotyczące realizacji infrastruktury technicznej, w tym sposób zaopatrywania nieruchomości w wodę oraz oczyszczania i odbioru ścieków. Przepis ust.3 pkt.6 zobowiązuje podłączenie nieruchomości do wodociągów grupowych i współgra z nakazem podłączenia wszystkich nieruchomości do kanalizacji zbiorczej. Wojewoda podkreślił, że przepisy ogólne zawarte w § 2 pkt.2 dopuszczają inwestowanie jedynie zgodnie ustalonym w uchwale przeznaczeniem oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów. Jest poza sporem, że przepisy planu jako jedyną możliwość pozyskania wody w obrębie gminy wskazują grupowy wodociąg, nie przewidując odstępstw od tego zapisu i nie dopuszczając budowy indywidualnych studni. Stąd też nie może mieć znaczenie zgoda na budowę studni wyrażona przez Burmistrza Ł. Nie ma też znaczenia, że odwołująca się ma utrudniony dostęp do pobliskich studni, bowiem kwestia sporów rodzinnych i sąsiedzkich pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem, podobnie jak odległość od istniejącej sieci wodociągowej i związane z tym koszty realizacji przyłącza. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. B. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 138 § 1 kt.1 kpa w związku z ust.3 pkt.6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. Etap I poprzez błędne uznanie niezgodności inwestycji z jego ustaleniami oraz art.7 kpa poprzez brak uwzględnienia jej słusznego interesu wyrażającego się w uzyskaniu zaopatrzenia w wodę w sytuacji, gdy podłączenie do sieci wodociągowej skutkowałoby poniesieniem nadmiernych kosztów, podczas, gdy budowa studni o parametrach określonych w zgłoszeniu nie spowodowałaby naruszenia obowiązujących przepisów prawa oraz zasad prawidłowej gospodarki wodnej. W konkluzji wniosła o uchylenie zarówno tej decyzji, jak i decyzji Starosty Ł. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziła, że dla zakazu budowy studni, zapis taki musi znajdować się bezpośrednio w planie. Korzystanie z wody o tak małym poborze nie przekraczającym 5m³ stanowi zwykłe korzystanie z wód i nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Wskazuje to, że nie istnieje zagrożenie dla innych dóbr, które uzasadniałoby ograniczenia prawa własności. Skoro ustawodawca nie zdecydował się ograniczyć prawa własności w przypadku budowy tak małych ujęć wód podziemnych, to nie powinien tego robić uchwałodawca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie zaś istnienia wątpliwości co do znaczenia ustaleń planu, winno się przyjmować, że nie zawierają one ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez zakaz budowy tak małych ujęć wód podziemnych. Skarżąca wskazywała, że zaopatrzenie w wodę stanowi jedno z podstawowych wymogów umożliwiających prawidłowe funkcjonowanie nie tylko gospodarstwa rolnego, ale jakiejkolwiek działalności i formy bytowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spostrzeżenie organu dotyczące konieczności oceny wykonywania przez skarżącą przysługującego jej prawa własności działki 144 z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest oczywiście trafne. W dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że jakkolwiek prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Jednoznaczna podstawę dla ograniczenia prawa własności stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, wprawdzie tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do powyższych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym winny być one dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami ) upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności ( tak w wyrokach NSA z dnia 13 listopada 2012r. II OSK 2101/12 i 15 maja 2008r. II OSK 1716/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, por. także wyrok TK z 12 stycznia 1999r. P 2/98 OTK 1999/1/2). Jakkolwiek jednak gmina miała prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, to nie ulega też wątpliwości, że wszelkie ograniczenia powinny być jasno i czytelnie określone, a wykładnia pozwalająca na ich rozszerzenie uznana za niedopuszczalną. Dotyczy to również prawa do korzystania z wód podziemnych, stanowiących wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale które z mocy art. 36 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 145 ze zmianami ) przysługuje właścicielowi gruntu w ramach zwykłego korzystania z wód. W tym kontekście nie sposób podzielić przekonania organów, według których wniesienie sprzeciwu do zgłoszonej budowy studni uzasadnia lakoniczny zapis uchwały Gminy Ł. Etap I nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], ( opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z 2000r., Nr 3, poz. 48 ) ograniczający się do stwierdzenia o obowiązku podłączenia do wodociągów grupowych. Przepis ten nie daje bowiem podstaw do tak formułowanego wniosku. Oznacza on tylko tyle, że taki obowiązek istnieje w razie stworzenia możliwości podłączenia się do sieci wodociągowej. Nie można natomiast uzasadniać odmowy budowy studni w takim przypadku, gdy wprawdzie wodociąg istnieje, ale nie jest doprowadzony do nieruchomości skarżącej i faktycznie nie ma ona możliwości podłączenia się do niego, mimo wyrażanej chęci budowy samego przyłącza, czemu organy nie zaprzeczyły. Słusznie wskazuje przy tym skarżąca, że zakazując budowy studni, a w efekcie pozbawiając dostępu do wody, uniemożliwia się jej korzystanie z nieruchomości w sposób przewidziany w planie, czyli pod mieszkalnictwo rolnicze ( symbol MR ). Co więcej, biorąc pod uwagę niedopuszczalność rozszerzającej wykładni wspomnianego zapisu, preferowane przez organy stanowisko mogłoby znaleźć poparcie w razie zamieszczenia w planie wyraźnego zakazu tego rodzaju budowy, właśnie z uwagi na konieczność korzystania z wodociągu. Takiego zakazu plan jednak nie zawiera, natomiast w jego § 2 pkt.3 znajduje się zapis dopuszczający lokalizację w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem terenów, m.in. obiektów i sieci infrastruktury wodnej nie przedstawionych na rysunku planu, przez które w świetle art. 9 pkt.19 pkt.d ) ustawy prawo wodne należy rozumieć obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych W przeświadczeniu o takiej właśnie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utwierdza treść pisma Zastępcy Burmistrza Ł. z dnia 12 lutego 2013r. z którego wynika, że organ nie widzi przeszkód na budowę lokalnego źródła wody na działce nr 144. Zgłoszenie sprzeciwu przez Starostę było zatem pozbawione uzasadnionych podstaw. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 powołanej ustawy oraz §14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).