II OSK 2101/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Bożena Popowska ( spr. ) Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1861/11 w sprawie ze skargi J. P. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 30 czerwca 2011 r. nr XI/133/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obszarze miasta Tarnowa, w rejonie ulic Jana Pawła II i Błonie oraz lasu Lipie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2012r., sygn. akt: II SA/Kr 1861/11 oddalił skargę J. P. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 30 czerwca 2011 r. nr XI/133/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obszarze miasta Tarnowa, w rejonie ulic Jana Pawła II i Błonie oraz lasu Lipie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż pismem z dnia 15 września 2011 r. S. P. G. wezwał Radę Miejską w Tarnowie do usunięcia naruszenia prawa, domagając się uchylenia w całości ww. uchwały, w szczególności zarzucając Radzie Miejskiej podjęcie uchwały niezgodne z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą z dnia 3 listopada 2011 r. Rada Miejska w Tarnowie odmówiła usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze S. P. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w uchwałę zarzucając naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 8, 9 i 10 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.). Skarżący zarzucił również, że plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem innych uchwał będących przepisami prawa miejscowego oraz z naruszeniem procedury planistycznej. W treści skargi stwierdzono, że zaskarżony plan miejscowy narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Działki nr "A", "B", "C", "D", "E", "F" w planie miejscowym zostały przeznaczone jako obszar zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MNU), a studium kwalifikowało te działki częściowo jako obszar terenów możliwej lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a częściowo jako obszar naturalnej zieleni w sąsiedztwie parku leśnego "Las Lipie". Nie zakwalifikowano do obszaru MNU działek nr "G", "H" i "I" mimo identycznego ich statusu w studium jak ww. działki. Plan miejscowy nie określał obowiązku scalenia nieruchomości w obszarze UC, co uniemożliwia zagospodarowanie pod wielkopowierzchniowe sklepy. Plan miejscowy dla działek nr "J", "K", "L", "Ł" i "M" określa przeznaczenie U (zabudowa usługowa), a studium przewiduje kierunek zagospodarowania jako mieszkalnictwo z usługami. Skarżący podniósł, że wprawdzie plan miejscowy określa przebieg dróg publicznych klasy GP o symbolu KDGP oraz klasy G o symbolu KDG, które zostały wyznaczone zgodnie ze studium, ale Rada Miejska w Tarnowie uchwałą Nr L/638/2010 z dnia 27 maja 2010 r. stwierdziła nieaktualność studium w zakresie głównego układu drogowego. Zdaniem skarżącego, plan miejscowy narusza art. 16 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ został sporządzony na nieaktualnej mapie zasadniczej, a to dlatego, że działki nr "N" nie ma już w rejestrze nieruchomości. Powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr "N" działka nr "P" leży w pasie drogowym drogi KDG w obszarze lokalizacji infrastruktury związanej z linią energetyczną 110 KV, która przebiega przez teren działki nr "P" a musi być przesunięta z uwagi na powstały już zjazd z węzła autostradowego "Krzyż" oraz budowane rondo u zbiegu ulic Jana Pawła II i Błonie. Usytuowanie działki nr "P" i jej konfiguracja z obszarem UC powoduje, że obszar pod zabudowę kubaturową został wyznaczony niewłaściwie i powinien być przesunięty w kierunku wschodnim maksymalnie o 40 metrów od zachodniej granicy działki nr "P". Teren znajdujący się w obszarze UC po zachodniej stronie od linii rozgraniczającej pod zabudowę kubaturową powinien być oznaczony kolorem białym. Plan miejscowy nie uwzględnia przebiegu drogi serwisowej po wschodniej stronie zjazdu z autostrady. W skardze podniesiono również, że określenie w planie sposobu zagospodarowania działki nr "P" wraz z pominięciem przebiegu linii energetycznej może skutkować brakiem możliwości jej sprzedaży, a tym samym obowiązkiem zwrotu środków z funduszu Unii Europejskiej. Zaskarżony plan miejscowy jest sprzeczny z planem miejscowym uchwalonym w 2000 r., który nadal obowiązuje i który przeznaczył teren działek "R", "S", "T", "U", "W" jako teren UI (teren usług innych pod lokalizacje komisariatu Policji). Ponieważ w zaskarżonej uchwale nie zawarto wyraźnie przepisu o uchyleniu planu miejscowego z 2000 r., dla określonego obszaru obowiązują dwa plany. Zgodnie z zarządzeniami Prezydenta Miasta Tarnowa określającymi system opracowywania projektów uchwał Rady Miejskiej w Tarnowie, przed podjęciem uchwały należy zbadać i opisać dotychczasowy stan rzeczy i obowiązujące normy prawne, a także wskazać przepisy uchylające. Zaskarżony plan miejscowy nie daje szans na ożywienie gospodarcze objętego nim obszaru. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o jej oddalenie i przedstawiła przebieg postępowania planistycznego wskazując, że jest ono kompletne i nie pominięto żadnego etapu. W odpowiedzi na skargę odniesiono, że zaskarżony plan miejscowy jest zgody ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W studium teren UC sięga do działki nr "R". Teren MNU w planie miejscowym został wyznaczony na podstawie istniejącej zabudowy działek "D", "E" i – uwzględniając wydane pozwolenie na budowę – działki nr "F". Działki nr "X", "Y", "H" i "I" włączono do obszaru UC, ponieważ tak określił potrzeby terenowe potencjalny inwestor po rozmowach z właścicielami tych działek. Wobec rzeczywistego zagospodarowania działek nr "G" i "H" oraz części terenu MNU nadanie im przeznaczenia "parki leśne" byłoby niezasadne. W planie miejscowym obszar U określony jest w studium jako obszar rozwojowy (mieszkalno-usługowy o miejskim charakterze). Podobnie przebieg drogi KDGP uzgodniony z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad przebiega po śladzie ul. Błonie. Wyjaśniono, że istotnie na kilku działkach wcześniej planowano wybudowanie komisariatu Policji i posterunku Straży Pożarnej, ale ustalenia te były wiążące dopóki działki te były własnością Gminy Miasto Tarnów. Działki te jednak zwrócono byłym właścicielom, a Policja i Straż Pożarna zrezygnowały z tak proponowanej lokalizacji ich posterunków. W planie miejscowym nie określono warunków scalenia, ponieważ ten brak nie jest przeszkodą przed realizacją inwestycji. Rada Miejska wyjaśniła, że zastosowano właściwe mapy zasadnicze, jak również nie naruszono zarządzeń Prezydenta Miasta Tarnowa odnośnie procedowania przy uchwalaniu planu miejscowego, a nawet gdyby je naruszono – to są to tylko akty prawa wewnętrznego. Plan miejscowy uchyla poprzednio obowiązujący dla tego samego obszaru plan miejscowy z mocy prawa, a więc nie było potrzeby zamieszczania takich przepisów w samej uchwale. Rada Miejska podniosła również, że skarżący jest właścicielem działki nr "O", zabudowanej parterowym domem jednorodzinnym, obecnie będącym pustostanem. Działka ta w poprzednio obowiązującym planie miejscowym przeznaczona była w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w części pod drogę dwujezdniową. W obowiązującym studium działka ta zlokalizowana jest w obszarze terenu o możliwej lokalizacji obiektu wielkopowierzchniowego oraz pod drogi publiczne. Zaskarżony plan miejscowy określa przeznaczenie działki skarżącego jako teren UC – teren zabudowy usługowej – rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz teren KGDP – teren drogi publicznej klasy GP. Skarżący w okresie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu nie złożył żadnej uwagi. W ocenie Rady Miejskiej skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego prawnie chroniony interes. Gdyby interes prawny skarżącego oprzeć jedynie na prawie własności, to mógłby on skutecznie zaskarżyć plan miejscowy tylko w zakresie jego działki (nr "O"). Z treści skargi nie wynika jednak, aby skarżący kwestionował ustalenia planu miejscowego odnośnie jego działki. Organ gminy wskazał również, że w zakresie zaskarżonego planu miejscowego Wojewoda uznał go za zgodny z prawem i nie wszczynał postępowania nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując skargę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Tarnowie w dniu 15 września 2011 r. i składając skargę w dniu 4 listopada 2011 r. zachował sześćdziesięciodniowy termin do jej złożenia. Następnie Sąd oceniając argumentację skarżącego jak i z urzędu badając sprawę nie podzielił stanowiska skarżącego, że jego interes prawny został naruszony. Żaden z powołanych paragrafów zaskarżonej uchwały nie narusza bowiem prawa własności skarżącego do działki nr "O". Sama okoliczność, że skarżący posiada swoją działkę w obszarze uchwalonego planu miejscowego nie stanowi samoistnej i wystarczającej przesłanki do uznania, że miało miejsce naruszenie przysługującego mu prawa lub obowiązku. W przeciwnym razie, skuteczne skargi na plan miejscowy mogliby wnosić wszyscy właściciele terenów objętych tym planem tylko z tego powodu, że rada gminy taki plan uchwaliła, a nie z tego powodu, że postanowienia takiego planu naruszają ich chroniony prawem interes prawny. Byłoby to więc przyjęcie innej wykładni (contra legem), niż wynika to z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym ( j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.). Zdaniem Sądu, Rada Miasta Tarnowa nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności skarżącego jako naruszających jego interes prawny, a koncentrujących się na twierdzeniu, że ustalenia planu niweczą dotychczasowe postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaznaczono, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione - z punktu widzenia interesu publicznego -- ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należących do skarżącego stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności, Sąd I instancji odwołał się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok TKz dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia umożliwiają skarżącemu korzystanie bądź rozporządzanie jego nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Sam skarżący w żaden sposób nie kwestionuje zasad korzystania z przysługującego mu prawa własności do przedmiotowej działki. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że istotą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest jedynie deklaratoryjne stwierdzenie zasad zagospodarowania danego terenu z uwagi na istniejącą zabudowę w tzw. strefie analizy (zasada dobrego sąsiedztwa). Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie tworzy żadnego prawa, a jedynie potwierdza możliwy zakres zagospodarowania z uwagi na istniejący stan rzeczywisty danego obszaru. To plan miejscowy w sposób trwały określa sposób zagospodarowania danego obszaru. Znaczenie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie określa art. 65 u.p.z.p., zgodnie z którym w chwili uchwalenia dla danego obszaru planu miejscowego, właściwy organ winien stwierdzić wygaśnięcie wszystkich dotychczas wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy dla takiego terenu, jeżeli decyzje te zawierają odmienne ustalenia niż plan miejscowy. Wyjątek dotyczy tylko przypadku, gdy na podstawie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało już udzielone pozwolenie na budowę. Powołany przepis wyraźnie wskazuje na pierwszeństwo ustaleń planistycznych zawartych w planie miejscowym w stosunku do decyzji ustalających warunki zabudowy. Okoliczność zaś, że organy planistyczne uchwalają plan miejscowy dla danego terenu nie stanowi żadnego naruszenia prawa. Sąd administracyjny kontrolując legalność działania organów planistycznych, nie może objąć swoją kognicją badania przesłanek uzasadniających przystąpienie do sporządzania planu miejscowego dla danego obszaru. Jest to bowiem zakres władztwa planistycznego gminy, którego Sąd nie kontroluje. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie można stwierdzić, aby interes prawny skarżącego został naruszony z tego tylko tytułu, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego dla inwestycji znajdującej się na sąsiedniej działce (w stosunku do działki skarżącego) było prowadzone postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy i gdyby te warunki były ustalone, to zyskałby na tym sam skarżący. Ustalone warunki zabudowy nie tworzą żadnej promesy udzielenia pozwolenia na budowę, a stanowią jedynie informację dla potencjalnego inwestora, jaka to inwestycja może zostać zrealizowana na danym obszarze. Zdaniem Sądu I instancji, nie stanowi naruszenia interesu prawnego argumentacja skarżącego dotycząca możliwości technicznych wybudowania centrum handlowego (sklepu wielkopowierzchniowego) na terenie działki sąsiedniej (nr "P"). To, czy na terenie sąsiednim wobec działki skarżącego rzeczywiście nastąpi realizacja danej inwestycji zależy od wielu czynników, pozostających również poza sferą regulacji. Podnoszone przez skarżącego wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście jakiś inwestor zechce wybudować centrum handlowe i zakupi od skarżącego jego działkę po akceptowalnej dla skarżącego cenie, nie może uzasadniać naruszenia interesu prawnego skarżącego. Również podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące wykonania zjazdu na drogę publiczną z terenu działki nr "P", prawidłowego wykonania innych zjazdów, nie zostały uznane za uzasadnienie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Plan miejscowy bowiem określa przeznaczenie danego obszaru, i - jak wynika ze stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały rysunku tego planu – plan ten wyraźnie zawiera oznaczenie miejsc, w których taki zjazd został zaprojektowany. Ocena technicznych parametrów wykonania zjazdów będzie dokonywana w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Plan miejscowy nie może zastępować warunków technicznych realizacji danych inwestycji. Również pozostałe kwestie (dotyczące w szczególności prawidłowości prowadzenia przetargów, wydzierżawienia części pasa drogowego na rzecz inwestora) podnoszone w skardze przez skarżącego, czy też w późniejszym piśmie oraz na rozprawie w żadnej mierze nie uzasadniają, zdaniem Sądu I instancji, zarzutu naruszenia interesu prawnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano również, że w sytuacji, w której właściciel akceptuje zasady wykonywania prawa własności w planie miejscowym odnośnie jego nieruchomości, nie można uznać, że jednocześnie te zasady naruszają jego interes. Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został w całości zaskarżony przez J. P. G. Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji pominął przepisy prawa procesowego wynikające z ustawowych obowiązków sądu administracyjnego w zakresie sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, a więc art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 1 i art. 2 oraz art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym poprzez brak odniesienia się do kwestii zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego przy jednoznacznym naruszeniu przez organ, który go uchwalił, przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 8, 9, 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie na rozprawie pisma skarżącego z dnia 15 stycznia 2012 r. stanowiącego odpowiedź na pismo organu z dnia 5 grudnia 2011 r. oraz wniosek w sprawie przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ tereny o symbolu MNU i U nie zostały przewidziane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Tarnowa, natomiast teren UC, tj. teren możliwej lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, studium dopuszcza wyłącznie do wschodniej granicy działki nr "R" w obrębie [...], tak więc dołączenie do obszaru UC działek oznaczonych numerami "G", "X", "Y", "H" i "I" w obrębie [...] jest niezgodne z ustaleniami studium. Jak wskazał skarżący, Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł się do tej kwestii pomimo, że organ sam przyznał, iż zasadniczy teren wyznaczony w zaskarżonym planie, tj. teren UC został wyznaczony niezgodnie ze studium. Oznacza to, że organ nie był uprawniony - podejmując zaskarżoną uchwałę - do np. wyznaczenia na terenach działek oznaczonych numerami "G", "X", "Y", "H" i "I" w obrębie [...] terenu zabudowy usługowej, rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2, ponieważ studium przeznaczenie tego terenu określiło jako teren naturalnej zieleni wysokiej i niskiej - Parki leśne. W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji - realizując swoje ustawowe obowiązki - nie powinien pomijać w rozstrzygnięciu dowodów świadczących o ewidentnym naruszeniu przez organ art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zakresie braku określenia w zaskarżonym akcie obowiązku scalenia nieruchomości w odniesieniu do działek zlokalizowanych w obszarze oznaczonym symbolem UC. W przedmiotowym obszarze znajdują się bowiem niewielkie nieruchomości gruntowe, których szerokość frontów wynosi w większości od 15 do 30 m, co może komplikować realizację zabudowy zgodnie z przeznaczeniem nadanym w planie. Dodatkowo, dużemu rozdrobnieniu tego terenu towarzyszy skomplikowana struktura własnościowa. W tych okolicznościach, mając też na uwadze, że interesy poszczególnych właścicieli mogą być ze sobą sprzeczne, organ winien był podjąć decyzję o scaleniu nieruchomości. Skarżący zarzucił również, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę dowodów na to, iż organ - uchwalając zaskarżony akt - naruszył art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 oraz art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w związku z realizowanym już w momencie podjęcia uchwały zjazdem z autostrady A4 na węźle Tarnów-Krzyż oraz przygotowywaną w tym samym czasie do realizacji na podstawie prawomocnego pozwolenia, inwestycją pn. Budowa ronda u zbiegli ulic al. Jana Pawia II i Błonie w ciągu drogi Krajowej nr 73. Ma to znaczenie ze względu na dyspozycję art. 65 ust 2 u.p.z.p., ponieważ skoro zjazd autostradowy był już budowany na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę, to ustalenia planu bądź nie powinny obejmować tego obszaru, bądź też powinny w sposób bardziej precyzyjny odzwierciedlać przebieg powstałej trasy. Skarżący wskazał przy tym, że na rysunku planu w brzmieniu załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, wytyczono przebieg ciągu komunikacyjnego oznaczonego symbolem l.KDG oraz przebieg rozbudowywanej infrastruktury technicznej (linia energetyczna 110 KV) niezgodnie z faktycznymi warunkami terenowymi wynikającymi z projektu tych inwestycji. W konsekwencji miejscowy plan w części zachodniej obszarów oznaczonych symbolami U i UC nie zawiera jednoznacznej dyspozycji w sprawie określenia szczególnych warunków zagospodarowania i zakazu zabudowy ze względu na wyłączenie części tego obszaru związane z pasami ochronnymi linii energetycznej 110 KV. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że miejscowy plan przyjęty w zaskarżonym akcie został wyznaczony na nieaktualnym podkładzie mapowym, co mogło wprowadzić w błąd już na etapie dyskusji nad jego projektem. Na potwierdzenie powyższego wskazano na uwagi inwestora odnoszące się do działki nr "N" w obrębie [...], której w momencie otwarcia dyskusji nad projektem planu w marcu 2011 roku nie było, bowiem została podzielona na działki o nr "Z" oraz "P". Skoro zatem do dyskusji nad planem wprowadzono nieaktualną mapę geodezyjną terenu, to musiało to wpłynąć negatywnie na samą procedurę planistyczną, bowiem inwestor zgłaszający uwagi w odniesieniu do działki nr "N" mógł odnieść mylne wrażenie, że pod zainwestowanie może zostać przeznaczony cały jej obszar. Jednak, zgodnie z prawdą, nie było to już wówczas możliwe, ponieważ na części tej nieruchomości, tj. w obszarze działki nr "Z" znajduje się wybudowany zjazd z węzła autostradowego, a na pozostałym obszarze, stanowiącym aktualnie działkę nr "P" zlokalizowana jest linia energetyczna 110 KV oraz fragment drogi serwisowej. Wobec tego uzasadniony jest zarzut, iż Sąd I instancji pomijając tę kwestię, uchybił nałożonemu na niego przez ustawę obowiązkowi sprawowania kontroli również w zakresie dochowania przez organ, którego czynności zostały zaskarżone, wymaganej prawem procedury. Gdyby więc założyć sytuację, że skarżący nie udowodnił naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżony akt, to przy jednoznacznym naruszeniu prawa materialnego przez organ, którego czynności zaskarżono, rozstrzygnięcie polegające na oddaleniu skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., prowadzi do ograniczenia ustawowych uprawnień sądu, ponieważ uniemożliwia mu sprawdzenie z urzędu zaskarżonego aktu, bądź czynności organu w zakresie jego zgodności z prawem. Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazał, że uchwalenie miejscowego planu w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się jego nieruchomość niewątpliwie dotyczy bezpośrednio jego interesu. Naturalnie fakt, iż skarżący w żadnym wypadku nie wyraził sprzeciwu wobec samych ustaleń włączających obszar jego nieruchomości do terenu UC, zdaniem skarżącego, nie upoważnia do wniosku, że zaskarżony akt nie narusza jego praw, w tym również prawa własności. Sprzeciw taki byłby zresztą nieuzasadniony, ponieważ w odniesieniu do działki nr "O" w obrębie [...] ustalenia przyjęte w zaskarżonym planie są akurat zgodne z ustaleniami studium. Interes prawny skarżącego leży właśnie w tym, aby ustalenia planu w odniesieniu do jego własności umożliwiały faktyczne korzystanie zgodnie z nadanym przez organ przeznaczeniem, a szczegółowe postanowienia zaskarżonego aktu takiej szansy nie dają. Idzie o to, że teren wskazany w nim jako teren UC, tj. teren możliwej lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych składa się z kilkunastu małych działek i żadna z nich samodzielnie nie jest w stanie zapewnić warunków w zakresie powierzchni terenu koniecznej do podobnej realizacji. Oznacza to, iż budowa obiektu handlowego wraz z infrastrukturą nie jest możliwa do zrealizowania bez uprzedniego przeprowadzenia scalenia nieruchomości, czego organ nie uznał za konieczne. Dodatkowo, jak zauważono w pierwszej części niniejszego uzasadnienia, założenia zaskarżonego planu, dotyczące terenu UC nie zawierają jednoznacznej dyspozycji w sprawie określenia szczególnych warunków zagospodarowania i zakazu zabudowy ze względu na wyłączenie części tego obszaru ze względu na inwestycje związane z infrastrukturą. Wszystkie te mankamenty zaskarżonego aktu znalazły się poza kognicją Sądu I instancji, a prowadzą one do rzeczywistego ograniczenia prawa własności, ponieważ przy niemożliwości realizacji na przedmiotowych warunkach inwestycji pod obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2 oraz w związku z rodzajem przeznaczenia określonym w studium, nieruchomości skarżącego nie będzie można wykorzystać w żaden inny sposób, np. pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Rada Miejska w Tarnowie w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Organ w całości podzielił argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego wyrażonych w skardze kasacyjnej, zdaniem organu, oczywiście bezzasadna jest teza, jakoby Sąd I instancji naruszył swe obowiązki w zakresie zbadania uchwały pod kątem formalnym, określonej przez Skarżącego jako pierwsza i podstawowa zasada postępowania sądowo - administracyjnego. Postępowanie to wszczyna skarga, która musi spełniać warunki formalne i posiadać swą materialną podstawę. Dopiero w sytuacji, gdy te elementy są ustalone, toczyć może się pozostała część procesu. W przypadku skarg na akty jednostek samorządu terytorialnego - co wielokrotnie podnoszono - samodzielną i kompletną podstawę zaskarżenia stanowi art. 101 u.s.g. i ten przepis wyznacza sądowi granice badania skargi. Za bezzasadne należy uznać więc wskazywanie w skardze art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten dotyczy skarg wnoszonych w innym trybie. W sytuacji, gdy Skarżący w pełni akceptuje treść ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie stanowiącym jego własność, a doszukuje się naruszeń na obszarach należących do innych właścicieli, którzy tego nie kwestionują - jego postępowanie nie może znaleźć akceptacji i prowadzić do uwzględnienia skargi. Do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. uprawniony jest każdy z właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętych planowaniem, jednakże nikt z tego prawa nie skorzystał. Jak powyżej wskazano, Skarżącemu nie przysługują uprawnienia do występowania w interesie publicznym. Poza tym, występowanie w trybie art. 101 u.s.g., w imieniu grupy mieszkańców, wymagałoby ich zgody wyrażonej na piśmie. Odnosząc się do kwestii zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Miasta Tarnowa, braku obowiązku scalenia gruntów, podjęcia działań planistycznych niweczących skutki postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, braku aktualności podkładów mapowych czy realizacji inwestycji drogowych, organ podtrzymał swe stanowisko przyjęte w uchwale w sprawie wezwania do usunięcia prawa, a następnie w odpowiedzi na skargę. Zdaniem organu, z poglądów wyrażonych w sprawie wynika, że skarżący domaga się ochrony swych interesów faktycznych, potencjalnych, mających prowadzić do naruszenia praw innych uczestników. Jako przykład można wskazać, że przy braku podstaw do wprowadzenia obowiązku scalenia gruntów czy braku wniosku w tej sprawie pochodzącego od właścicieli ponad 50 % powierzchni gruntów - jego wprowadzenie w uchwale, oprócz tego, że rodziłoby nieuzasadnione koszty publiczne, de facto na rzecz bliżej nieokreślonego inwestora realizującego zamierzenia nie mające cech inwestycji celu publicznego, byłoby ograniczeniem praw pozostałych właścicieli. Każde scalenie i podział gruntów ingeruje w prawo własności uczestników takiego postępowania i prowadzone jest niekiedy wbrew ich woli. Domaganie się tego kosztem innych właścicieli i przy wykorzystaniu środków publicznych nie służących dobru wspólnemu nie może podlegać ochronie w tym postępowaniu. Każdy inwestor - aby doprowadzić do realizacji inwestycji -winien we własnym zakresie podjąć kroki niezbędne do tego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. 1. W skardze kasacyjnej nie określono, poprzez wskazanie właściwego przepisu P.p.s.a., tj. art. 174 P.p.s.a., podstaw kasacji, natomiast określono charakter zarzutów dotyczących zaskarżonego wyroku, jako "naruszenie przepisów postępowania, których pominięcie miało negatywny wpływ na przyjęte ostateczne rozstrzygnięcie". Wśród tych przepisów są zarówno przepisy P.p.s.a., jak i przepisy prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 8, pkt 9 i pkt 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Ze sformułowania podstaw kasacji wynika więc, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji także niedopatrzenie się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Zatem, w istocie, skarżący powołuje się na obie podstawy do wniesienia skargi kasacyjnej określone w art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a. Odnosząc się do motywu oddalenia skargi przez Sąd I instancji, tj. braku legitymacji skargowej, skarżący zagadnienie swojego interesu prawnego wyjaśnia w uzasadnieniu skargi (s. 9), kwestionując rozumienie i zastosowanie przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz niezastosowanie art. 50 § 1 P.p.s.a. Orzekający w niniejszej sprawie NSA zauważa, że powyższe stanowi naruszenie konstrukcji skargi kasacyjnej, nie stanowi to jednak przeszkody w rozpoznaniu zarzutów, bowiem krytyczne uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej umożliwiają dokonanie ich oceny z punktu widzenia podstaw kasacyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g.: "prowadzi prostą drogą do ograniczenia ustawowych uprawnień sadu, ponieważ uniemożliwia mu sprawdzenie z urzędu zaskarżonego aktu bądź czynności organu w zakresie zgodności z prawem." Z powyższym zarzutem koresponduje powołanie się kasatora na treść art. 50 § 1 P.p.s.a., który wskazuje, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Oba stwierdzenia pozwalają na wniosek, że skarżący kasacyjnie nie rozróżnia podstaw wnoszenia skargi, unormowanych w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz w art. 50 § 1 P.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kasator zarzuca Sądowi I instancji, że nie skontrolował prawidłowości całego zaskarżonego miejscowego planu. Z takim stanowiskiem, tak co do "łączenia" podstaw skargi unormowanych w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz w art. 50 § 1 P.p.s.a., jak i co zarzutu pod adresem Sądu I instancji, że niewłaściwie ocenił legitymację skargową skarżącego, nie sposób się zgodzić. W nawiązaniu do powyższego należy wyjaśnić, że prawo przewiduje odrębną podstawę zaskarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z art. 50 § 2 P.p.s.a., przewidującego podmiotowe rozszerzenie podstaw skargi w drodze ustaw szczególnych. Taką normą o walorze lex specialis jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten, jak trafnie wskazuje Sąd I instancji, określa tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, który jest odmienny od przyjętego w ustawie P.p.s.a. W świetle art. 101 ust. 1 us.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. Spełnienie tej przesłanki, tj. naruszenie interesu prawnego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W nawiązaniu do powyższego, warto dodać, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia - przez skarżony akt - interesu prawnego, pozostającego w związku z konkretną normą prawną. Przy czym, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z mocy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną i ten musi być bezpośredni i realny. W zależności od oceny dotyczącej naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, skarga może lub nie może być uwzględniona (por. wyroki NSA: z dnia 16.11.2011 r., sygn. akt I OSK 1414/11, Lex nr 1149171; z dnia 22.02.2012 r., sygn.. akt I OSK 2143/11, Lex nr 1136662 oraz z dnia 23.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, Lex nr 1123130). Zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego, ogólną zasadą skargowości (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, 2011 r., zwłaszcza s. 263 oraz podane orzecznictwo), skarga oparta na art. 101 u.s.g. zobowiązuje sąd administracyjny do badania najpierw, czy spełnia ona wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie do badania legitymacji skarżącego (zob. wyrok NSA z 19.01.2012 r., sygn. akt II OSK 2373/11, Lex nr 1110180). Tak więc, pierwszym etapem badania skargi jest badanie jej dopuszczalności, w tym, legitymacji skargowej skarżącego. 2. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, NSA stwierdza, że zasadne i niezbędne było zbadanie przez Sąd I instancji w pierwszej kolejności zagadnienia legitymacji skargowej skarżącego w odniesieniu do zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak już wskazywano, granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazują, że sąd administracyjny może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Co do zasady, jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności działki położonej na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planie, to granicami oceny przez sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec działki gruntu należącego do skarżącego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wskazywano, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne (zob. m. in podany wyżej wyrok z NSA: z dnia 16.11.2011 r., sygn.. akt I OSK 1414/11). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość skarżącego, tj. działka nr ewidencyjny "O" w obrębie [...], położona jest na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym. Orzekający w niniejszej sprawie NSA zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skarżący nie wskazał na żaden przepis zaskarżonego planu, który w świetle powołanych przepisów u.p.z.p. narusza jego interes prawny w sposób bezpośredni i realny. W odniesieniu do swojej działki, skarżący kasacyjnie stwierdza, że: "ustalenia przyjęte w zaskarżonym planie są akurat zgodne z ustaleniami studium." Chodzi natomiast o to, żeby "ustalenia planu w odniesieniu do jego własności umożliwiały faktyczne korzystanie zgodnie z nadanym przez organ przeznaczeniem (...)." W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator wyjaśnia, na czym polegają – jego zdaniem – wady zaskarżonego planu, mogące w przyszłości ograniczyć jego prawa właścicielskie, powołując się na unormowania planu dotyczące innych, sąsiednich działek, zwłaszcza działki nr "P". W nawiązaniu do tak ujętego stanowiska skarżącego, NSA stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił dwa zagadnienia i w tym kontekście trafnie odniósł się do zarzutów skargi. Chodzi o to, że skarga unormowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną, oraz że zarzucane przez skarżącego "wady" przedmiotowego planu w żaden sposób nie naruszają istoty prawa własności w odniesieniu do działki skarżącego. W pierwszej kwestii, podkreśla się, zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. m. in. wyrok NSA z 30.05.2012 r., sygn.. akt II OSK 574/12, Lex nr 1217253). Tak więc, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (zob. wyrok NSA z 14.03.2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16.09.2008 r., sygn.akt SK 76/06). Odnosząc się do sugestii kasatora wyrażanych w kontekście art. art. 101 ust. 1 u.s.g., przy uwzględnieniu i akceptacji ugruntowanego orzecznictwa w kwestii charakteru skargi unormowanej w w/w przepisie, orzekający w niniejszej sprawie NSA nie widzi powodów zainicjowania postępowania unormowanego w art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Orzekający w niniejszej sprawie NSA podziela też poglądy Sądu I instancji, że zaskarżony plan w części dotyczącej nieruchomości skarżącego nie narusza istoty prawa własności skarżącego w odniesieniu do jego działki. Należy wyjaśnić, że jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisy u.p.z.p. Upoważniają one gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (por. wyrok NSA 4.06.2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, cbois). Organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. To, na czym polega "naruszenie istoty prawa własności" wyjaśniał m. in. Trybunał Konstytucyjny w wyrokach: z dnia 12.01.1999 r., sygn. akt P2/98 oraz z dnia 25.05.1999 r., sygn. akt. SK 9/98, których podstawowe tezy zostały przytoczone w zaskarżonym wyroku. Można dodać, że ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie. Innymi słowy, pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Uwzględniając powyższe, NSA zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustalenia zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego nie uniemożliwiają kasatorowi korzystania z nieruchomości lub rozporządzania nieruchomością w sposób godzący w istotę prawa własności. 3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 1 i art. 2 P.p.s.a. przez Sąd I instancji, NSA stwierdza, że nie został on poparty rzeczową argumentacją. Sąd I instancji powyższym przepisom, które określają sprawy sądowoadministracyjne oraz właściwość sądów administracyjnych, nie uchybił. Sąd I instancji – badając kwestie legitymacji skarżącego w granicach zaskarżenia wyznaczonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. - nie uchybił też wskazanym w skardze przepisom u.p.z.p. W związku z brakiem legitymacji skargowej po stronie skarżącego, i charakterem skargi unormowanym w art. 101 ust. 1 u.s.g., która nie stanowi actio popularis, Sąd I instancji nie był obowiązany do merytorycznego rozpoznania skargi na przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie wykraczającym poza ustalenia zaskarżonej uchwały wobec działki gruntu należącego do skarżącego. Podsumowując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec stwierdzenia, że Sąd I instancji trafnie ustalił, iż skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przez postanowienia zaskarżonego planu w części obejmującej działkę skarżącego, uznać należało, skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. W tej sytuacji, orzekający w niniejszej sprawie NSA, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.