II SA/Lu 74/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. znak [...] II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o wymierzeniu Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością L. A. z siedzibą w W. kary w kwocie 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – części budynku magazynowego, realizowanego w R. P. na działkach nr 1714/26, 1714/30 i 1713/33 przy ul. P. 32a i na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) orzekł o nałożeniu kary za samowolne przystąpienie do użytkowania części budynku magazynowego w wysokości 100 000 zł. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że spółka z o.o. L. A. uzyskała pozwolenie na budowę obiektu zaliczonego do kategorii XVIII, co oznacza, że zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Spółka L. A. nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mimo to jednak rozpoczęła użytkowanie części budynku przeznaczonego na magazyn. Fakt użytkowania pakowni został stwierdzony podczas kontroli dokonanej przez organ I instancji w dniu 4 listopada 2005 r. Protokół kontroli podpisany został przez pełnomocnika prezesa spółki. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynniki "k" i "w" określa załącznik do ustawy i wynoszą one odpowiednio: 10,0 i 2. Stawka opłaty określona jest w art. 59 f ust. 2 i wynosi 500 zł. Organ I instancji wadliwie ustalił współczynnik "w" - przyjął współczynnik w wysokości 1,5, który ma zastosowanie do obiektów budowlanych o kubaturze od 2500 do 5000 m3. Tymczasem obliczona przez ten organ kubatura obiektu wynosi 5946 m3, a zatem kara powinna wynosić 100.000 zł (10 x 500 zł x 10,0 x 2,0). W skardze na powyższe postanowienie spółka z o.o. L. A. w W. zarzuciła naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Wskazała, że ustalenia organu I instancji i zastosowanie przepisów prawnych budziło poważne wątpliwości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 57 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez uznanie, że inwestor w dniu 4 listopada 2005 r. przystąpił nielegalnie do użytkowania części obiektu budowlanego, podczas gdy zdarzenie miało charakter incydentalny i zostało wymuszone realizacją procesu inwestycyjnego. Skarżąca Spółka zatrudniała Wykonawcę robót budowlanych, i to jego pracownicy w związku z demontażem ściany dzielącej budynki, przesuwali opakowania między halami, czyniąc to bez wiedzy i zgody inwestora. Spółka wskazała, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji użytkowania obiektu budowlanego i nie precyzują pojęcia przystąpienia do użytkowania. Zdaniem strony dokonana przez organ I instancji wykładnia przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nosi znamiona dowolności. Organ naruszył także art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, art. 61 § 1 i art. 141 k.p.a. przez przyznanie uprawnień strony G. K. oraz art. 59 a ust. 1, który stanowi, że organy przeprowadzą obowiązkową kontrolę na wezwanie inwestora, a nie z inspiracji konkurencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając dodatkowo, iż art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane dotyczy stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Wskazał, że kontrola obiektu przeprowadzona została na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r., (sygn. akt II SA/Lu 239/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L. A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Sąd przytoczył treść art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i zaznaczył, że skarżący w dniu 10 lutego 2005 r. uzyskał pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku magazynowego i w oparciu o to pozwolenie wybudował budynek magazynowy, przylegający do istniejącego już budynku produkcyjnego. Według załącznika do Prawa budowlanego obiekty magazynowe zaliczone są do kategorii XVIII, a zatem w świetle przepisu art. 55 pkt 1 tej ustawy skarżący nie mógł przystąpić do użytkowania budynku magazynowego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu w listopadzie 2005 r. bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Znajduje to potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z protokołu kontroli dokonanej przez organ I instancji w dniu 4 listopada 2005 r. wynika, iż część powierzchni budynku magazynowego, oznaczona na dołączonym do protokołu planie numerem 11 (pomieszczenie pakowni) była w dacie kontroli użytkowana w ten sposób, że składowane w niej były opakowania i materiały służące do pakowania wyrobów gotowych. W protokole odnotowano oświadczenie pełnomocnika skarżącego – K. E., która wyjaśniła, że użytkowanie tej części budynku rozpoczęto w listopadzie 2005 r. Skarżący mimo, że został powiadomiony - stosownie do art. 10 i art. 81 k.p.a. - o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. Sąd wskazał, że co prawda przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, to jednak posługują się pojęciami takimi jak: "użytkowanie", "warunki użytkowe", czy "zmiana sposobu użytkowania" ( art. 5 ust. 2, art. 54 - 59, art. 61 - 66, art. 71 i art. 71a ). Na gruncie przepisów tej ustawy użytkowanie obiektu budowlanego to korzystanie z tego obiektu, które stosownie do art. 61 Prawa budowlanego powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przystąpieniem do użytkowania będzie zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób ( w szczególności w sposób wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, prowadzący do zmiany sposobu użytkowania). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że przechowywanie w pomieszczeniu magazynowym oznaczonym jako "pakownia" opakowań i materiałów służących do pakowania wyrobów gotowych jest korzystaniem z obiektu budowlanego, a zatem użytkowaniem, o którym mowa w przepisach ustawy. Dla oceny, czy obiekt był w dacie kontroli użytkowany wystarczający jest sam fakt stwierdzenia obecności opakowań w pomieszczeniu pakowni, skoro przeznaczeniem realizowanego budynku określone zostało jako obiekt magazynowy. Przez umieszczenie opakowań i materiałów w tym pomieszczeniu doszło do faktycznego przystąpienia do użytkowania budynku magazynowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji twierdzenie skarżącego, iż opakowania wstawione zostały do pomieszczenia pakowni przez pracowników wykonawcy robót w związku z koniecznością wykonania określonych prac, bez wiedzy skarżącego, nie może podważyć ustaleń organów administracji. Zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że to osoby trzecie przeniosły opakowania do pomieszczenia, co do którego nie było pozwolenia na użytkowanie. Nadto pełnomocnik skarżącego przyznała w czasie kontroli fakt użytkowania obiektu. Fakt ten został przyznany także w odwołaniu od postanowienia organu I instancji, a jedynie konieczność użytkowania obiektu wytłumaczona została pracami przeprowadzanymi w hali produkcyjnej. Odmienne twierdzenia, zgłoszone dopiero w skardze, nie dają podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego. Skoro skarżący przystąpił do użytkowania obiektu przed uzyskaniem wymaganej przepisem art. 55 ustawy Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prawidłowe było wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Bez znaczenia jest okoliczność, że użytkowanie trwało tylko kilka dni. Wysokość kary została ustalona i wyliczona przez organ II instancji zgodnie z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 61 § 1 i art. 141 k.p.a. podkreślając, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Krąg stron i uczestników tego postępowania należy więc określać na podstawie ogólnych zasad, wynikających z art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w rozumieniu powyższych przepisów, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu organy nie naruszyły także art. 59 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy kontroli przeprowadzanej na wezwanie inwestora, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organy nadzoru budowlanego uprawnione są z mocy przepisów art. 81 i 81a ustawy do dokonywania czynności kontrolnych. Zdaniem Sądu nie zachodziły podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, gdyż wszystkie istotne okoliczności zostały wyjaśnione i nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy dawało organowi II instancji podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji i orzeczenia co do istoty wobec błędnie obliczonej wysokości kary (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L. A. sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1046/09) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ) jest lex specialis wobec przepisu art. 28 kpa. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadził ograniczenia postanowień art. 28 kpa tj. zawęził krąg stron postępowania tak w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyłącznie do inwestora. Oznacza to, że G. K. prezes spółki L. - K.G. spółka z o.o. ani reprezentowana przez niego spółka nie posiada interesu prawnego lub obowiązku w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Rozpoznanie zatem zażalenia także tej spółki, a następnie uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. P. i wymierzenie kary w większej wysokości było wynikiem wadliwego przyznania jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że decyzją z dnia 29 lipca 2005 r. Starosta Powiatu R. P. przeniósł na L. SD H. i J. D. s.c. pozwolenie na budowę budynku magazynowego w R. P. na działkach 1714/26, 1714/30 i 1714/33 udzielonego L. A. spółka z o.o. w W. decyzją z dnia [...], a więc przed wydaniem postanowienia zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozważyć znaczenie tej decyzji dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, w tym w kontekście stron postępowania administracyjnego i adresata decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, jak wynika z brzmienia tego przepisu, sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma swobody w zakresie wykładni prawa przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przez wykładnię prawa, o której mowa w cytowanym wyżej art. 190 należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Słuszny jest zarzut strony skarżącej, że w sprawie naruszony został przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w myśl którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W niniejszej sprawie organy administracji błędnie ustaliły krąg stron postępowania przyjmując, że oprócz inwestora stroną postępowania w przedmiotowej sprawie jest również G. K. prezes spółki z o.o. L. K.G. naruszając tym samych powołany wyżej przepis Prawa budowlanego. Ustawodawca w omawianym art. 59 ust. 7 ustawy (dodanym w wyniku nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r.) ograniczył krąg podmiotów mogących mieć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie status strony do inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 978/08). Należy także podkreślić, że sprawa w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu mieści się w zakresie spraw dotyczących pozwolenia na użytkowanie, wobec czego przepis art. 59 ust. 7 ustawy będzie miał w niniejszej sprawie zastosowanie. Stąd też ani G. K. - prezes spółki z o.o. L. K.G., ani reprezentowana przez niego spółka, skoro nie jest inwestorem - nie ma interesu prawnego i nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W wyniku wadliwego przyznania G. K. statusu strony w postępowaniu administracyjnym, strona ta mogła wnieść odwołanie (zażalenie) od postanowienia I instancji. Gdyby status strony postępowania przyznany został tylko skarżącej spółce, wówczas zgodnie z regułą zawartą w art. 139 Kpa organ odwoławczy nie mógłby wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (czyli skarżącej spółki), chyba że zaskarżona decyzja rażąco naruszałaby prawo lub interes społeczny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić można z całą pewnością, że nieuzasadnione rozszerzenie przez organ administracji kręgu stron postępowania naruszyło wyrażoną w art. 139 Kpa podstawową gwarancje procesową prawa do obrony, określaną jako zakaz reformationis in peius. Zakaz ten oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się", organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. W doktrynie podkreśla się trafnie, że zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, zaś dopuszczalność reformationis in peius uzasadnia wzgląd na interes publiczny (zob. E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 241). Zakaz reformationis in peius działa jedynie w odniesieniu do strony odwołującej się. W sytuacji gdy odwołanie złożyły wszystkie strony i żądania wszystkich odwołań są przeciwstawne z uwagi na sprzeczne interesy procesowe, to zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony). Z tego właśnie względu dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu G. K. - prezesa spółki z o.o. L. K.G. w W. – było działaniem na niekorzyść skarżącej spółki. Zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie zapadło po rozpoznaniu dwóch zażaleń od stron o sprzecznych interesach, dlatego też zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się nie miał zastosowania. W wyniku rozpatrzenia obydwu zażaleń organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji i wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wyższej wysokości. Gdyby poza skarżącą spółką nie było innych stron postępowania (jak wynika z powołanego art. 59 ust. 7 prawa budowlanego), organ odwoławczy mógłby utrzymać w mocy wysokość zasądzonej kary, w żadnym wypadku nie mógłby jej podwyższyć. W toku postępowania kasacyjnego ujawniona została okoliczność, na co zwrócił również uwagę NSA, iż przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] przeniósł na L. SD H. i J. D. s.c. pozwolenie na budowę budynku magazynowego w R. P. udzielone wcześniej skarżącej spółce L. A. spółka z o.o. w W. decyzją z dnia [...]. Ponieważ zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzeka na podstawie akt sprawy i nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej , których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu, rzeczą organu administracji publicznej przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie rozważenie znaczenia wspomnianej decyzji dla określenia stron postępowania administracyjnego i adresata rozstrzygnięcia. W związku z naruszeniem przepisów postępowania przedwczesne jest zatem odniesienie się do zarzutów dotyczących okoliczności nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiekty budowlanego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy, a o kosztach na podstawie art. 205 § 2 i § 18 ust.1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zmianami) w związku z art. 200 powołanej ustawy.