II SA/Lu 741/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. i W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – po rozpatrzeniu zażalenia A. i W. małż. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w T. L. , prowadzonej w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty T. z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na których pobudowano ww. budynek gospodarczy – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ zażaleniowy przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy: Starosta T. decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wg. projektu indywidualnego - na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w T. L.. Zgodnie z warunkami tego pozwolenia przedmiotowy budynek gospodarczy miał zostać usytuowany bezpośrednio przy wschodniej i południowej granicy działki nr [...], ze ścianami oddzielenia pożarowego od strony granic działki oraz w odległości 7,00 m od budynku mieszkalnego. Projekt zakładał ponadto, że przedmiotowy obiekt będzie posiadał dwie kondygnacje z dachem jednospadowym pokrytym blachą trapezową, ze spadkiem w kierunku własnej działki. Wymiary budynku określono jako 11,50 x 6,50 m, wysokość ok. 4,45 - 6,40 m. Projekt nie przewidywał wyposażenia przedmiotowego obiektu w instalacje. Podczas wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. L. ustalił, że A. M. wybudowała budynek o wymiarach 11,74 x 6,60 m, w odległości 8,40 m od budynku mieszkalnego na własnej działce i 8,80 m od ogrodzenia w zachodniej granicy działki, oddzielającego działkę od drogi gminnej nieutwardzonej. W trakcie budowy przy ścianie zachodniej dobudowano na całej wysokości budynku ganek o wymiarach 3,30 x 2,55 m i wysokości 5,80 - 4,50 m od poziomu terenu, z dachem dwuspadowym. Budowa przedmiotowego obiektu nie została jeszcze zakończona. W dniu oględzin budynek był jednak użytkowany jako mieszkalny. Na podstawie powyższych ustaleń organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że A. M. podczas budowy przedmiotowego budynku gospodarczego odstąpiła w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Odstępstwa te polegają na zmianie wymiarów budynku, poprzez dobudowanie przy ścianie zachodniej dwukondygnacyjnego ganku oraz zmianie w zakresie planu zagospodarowania działki (zmienione zostało usytuowanie obiektu). Jako, że inwestor nie uzyskał w przedmiotowej sprawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku gospodarczym. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji wydał w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję, którą nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 sierpnia 2012 r., pełnobranżowego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego, w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2012 r., zaś skargę złożoną przez A. i W. małż. G. na decyzję organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 693/12. W dniu 30 sierpnia 2012 r. A. M. wywiązała się z obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., przedkładając pełnobranżowy projekt budowlany zamienny. Po przeanalizowaniu złożonej dokumentacji PINB w T. L. decyzją z dnia [...] października 2012 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił A. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. Wskazane wyżej decyzje organów obu instancji zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 210/13, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1918/12. W dniu [...] lipca 2015 r. strona postępowania M. K. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T. L. wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w T. L. I Wydział Cywilny pozwu A. M. o przeniesienie na powódkę prawa własności części działki nr ewid. [...] o powierzchni ok. 6 m2. Do wniosku strona dołączyła kserokopię zawiadomienia Sądu Rejonowego w Tomaszowie L. I Wydział Cywilny o rozprawie w sprawie o sygnaturze akt [...] oraz kserokopię pozwu. W opisanym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na których pobudowano ww. budynek gospodarczy. Rozpatrując zażalenie A. i W. małż. G. na postanowienie pierwszoinstancyjne organ II instancji uznał je za niezasadne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na zapadły w niniejszej sprawie wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym wskazano, że w kontrolowanym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe stanowisko, które stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże organy administracji w niniejszej sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił przekonanie organu I instancji, iż prawomocne rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy w [...] pozwu A. M. o przeniesienie prawa własności części działki nr [...], na której zlokalizowana jest część przedmiotowego obiektu, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od orzeczenia zapadłego we wskazanej sprawie zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiednich przepisów trybu naprawczego, określonego w art. 51 Prawa budowlanego, stosownie do wskazań Sądu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie ostateczne A. G. i W. G. wnieśli o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającego na zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której pobudowano budynek gospodarczy, w sytuacji, gdy okoliczność ta nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a przez to nie może stanowić przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, 2. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z ww. przepisu, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że fakt wytoczenia przez A. M. powództwa o przeniesienie na nią prawa własności części działki, na której posadowiona jest sporna nieruchomość, nie powinien wstrzymywać rozpoznania sprawy administracyjnej. Organ II instancji błędnie zatem utrzymał w mocy wadliwe postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne. W chwili zawieszenia organ I instancji był bowiem władny, a nawet miał obowiązek wydać decyzję w oparciu o przedstawione dowody z dokumentów tj. odpisy z ksiąg wieczystych, map geodezyjnych, badając prawo własności do nieruchomości każdej ze stron. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej nie było tym samym bezwzględnie uzależnione od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia przez sąd cywilny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. nie naruszają prawa. Przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego jest zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonej przez A. M. budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Tomaszowie L., prowadzonej – w świetle ustaleń organów – z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty T. z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia tytułu prawnego inwestorki do objętej przedmiotową inwestycją nieruchomości. Zaskarżone postanowienia mają zatem charakter wpadkowy i zapadły w ramach prowadzonego w sprawie powyższego przedsięwzięcia postępowania naprawczego regulowanego przepisami art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm., dalej jako Pr. bud.). Podstawę prawną przedmiotowych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w ramach prowadzonego postępowania naprawczego inwestor został zobowiązany na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. do sporządzenia w wyznaczonym terminie pełnobranżowego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego. Po wykonaniu przez inwestora ww. obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 4 Pr. bud. zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny i udzielił A. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając na nią jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wskazana decyzja pierwoszoinstancyjna została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Jednakowoż, na skutek skargi złożonej przez A. i W. małż. G., obie te decyzje zostały uchylone przez WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 210/13. Wyrok ten stał się prawomocny wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny złożonej od niego przez M. K. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1918/13. W powołanym wyroku z dnia 30 kwietnia 2013 r. Sąd I instancji jednoznacznie nie zgodził się ze stanowiskiem przyjętym w niniejszej sprawie (na ówczesnym etapie postępowania) przez organy administracji, dotyczącym istotnej kwestii przekroczenia przez inwestora granic działki, do której ma on tytuł prawny, zgodnie z którym kwestia naruszenia prawa własności należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych i organy nadzoru budowlanego nie mogą jej badać. Dokonując analizy orzecznictwa sądowego odnoszącego się do tego problemu WSA doszedł do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy – jak stwierdził Sąd – przemawia również treść art. 4 Pr. bud., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych. Z powyższym stanowiskiem w pełni zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. NSA wyjaśnił przy tym, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej sąd wojewódzki nie uznał, aby stosując przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Pr. bud. istniała podstawa do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia przewidzianego dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. WSA w Lublinie – jak podkreślił Sąd II instancji – opowiedział się wyłącznie za tym, aby w postępowaniu będącym konsekwencją wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego zbadał prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie NSA stwierdził, że nie mogły odnieść skutku wywody strony skarżącej kasacyjnie odnośnie skuteczności oświadczenia inwestora o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane, które zostało złożone przy okazji ubiegania się o pozwolenie na budowę. W żadnym razie oświadczenie to nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zastępczego, skoro odnosiło się wyłącznie do terenu działki nr [...], a fakt przekroczenia granicy tej działki i wkroczenia na obszar działki nr [...] nie jest kwestionowany przez strony. Powyższe uwagi są o tyle istotne, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 210/13 , a następnie zaakceptowana przez NSA w wyroku w sprawie II OSK 1918/13, wiązała na dalszym etapie postępowania naprawczego w sprawie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w T. L. zarówno organy nadzoru budowlanego obu instancji, jak i wiąże obecnie Sąd. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym, prowadząc ponownie postępowanie, organy zobowiązane były zmierzać do zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem w toku ponownego rozpatrywania sprawy, na skutek wniosku M. K. z dnia [...] lipca 2015 r., ujawniła się okoliczność, iż A. M. w dniu [...] maja 2015 r. złożyła do Sądu Rejonowego w Tomaszowie L. I Wydziału Cywilnego pozew przeciwko A. i W. małż G. o przeniesienie za wynagrodzeniem własności części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w T. L., o powierzchni około 6 m2, zajętej pod budynek (oznaczenie [...]) znajdujący się w przeważającej części na działce sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...]. Nie ulega wątpliwości, że sposób rozpoznania powyższego powództwa ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawa A. M. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu naprawczym. Z uwagi zatem na obowiązek wynikający z dyspozycji art. 153 p.p.s.a. oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przytoczonych wcześniej, zapadłych w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, organ nadzoru budowlanego I instancji, prowadząc ponownie postępowanie, wbrew przekonaniu strony skarżącej był zobligowany do jego zawieszenia na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia przez Sąd Rejonowy w T. L. postępowania w sprawie o sygnaturze [...] tj. do czasu ustalenia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na których usytuowano sporny budynek gospodarczy. Zasadne było zatem utrzymanie w mocy wydanego w tym przedmiocie postanowienia pierwszoinstancyjnego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia przez organ II instancji – jak to podnosi strona skarżąca – art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w pełni bowiem odpowiada wymogom wynikającym w tych przepisów. Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 119 pkt 3 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekając w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, orzekł jak w sentencji wyroku.