II SA/Lu 742/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 7 września 2000 r., (...) w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy o udzieleniu przez gminę bezzwrotnej pomocy finansowej na remonty wielomieszkaniowych domów stanowiących własność osób fizycznych - oddala skargę. Wojewoda L., po zawiadomieniu z dnia 26 kwietnia 2002 r. o wszczęciu postępowania podjął w dniu 30 kwietnia 2002 r. rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały (...) Rady Miejskiej w L. z dnia 28 marca 2002 r. w sprawie udzielenia przez gminę bezzwrotnej pomocy finansowej na remonty wielomieszkaniowych domów stanowiących własność osób fizycznych. Podstawą decyzji jest przepis art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Stwierdził sprzeczność uchwały z art. 51 ww. ustawy na tej podstawie, że zawarta tam zasada samodzielności gminy w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej nie oznacza dowolności w zakresie dysponowania dochodami gminnymi. Powołał się na fakt, że przewidziane przez uchwałę świadczenia nie znajdują oparcia w treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, według którego jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami ustaw dotyczącymi poszczególnych wydatków i przewidujących rodzaj świadczenia oraz wskazujących podmiot uprawniony do ich udzielania. Nie stanowią takiej podstawy powołane w uchwale przepisy art. 7 ust. 1 oraz art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 7 ust. 1 powołanej ustawy jedynie przykładowo wymienia zadania gminy, natomiast jej art. 18 jest przepisem ustrojowym, który nie może stanowić podstawy do wydatkowania środków finansowych przez gminę. Nie stanowi także takiej podstawy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150/, który formułuje jedynie obowiązek zabezpieczenia w budżecie gminy stosownych środków finansowych na ochronę zabytków. Uchwała dotyczy zaś także budynków nie będących zabytkami. Kwestionuje także to, że podstawą przyznania pomocy finansowej jest jedynie fakt zamieszkiwania w przedmiotowych budynkach najemców opłacających czynsz w określonej wysokości, która aktualnie mogłaby być, w warunkach czynszu wolnego, ustalania tak, aby spełniała kryteria uzyskania pomocy finansowej z budżetu miasta. Podstaw do dokonywania wydatków na cele określone w uchwale nie stanowi również ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/, która traktuje nałożone na gminę zadanie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jako jej zadanie własne. Zarzuca także uchwale, że obejmuje szerzy krąg adresatów niż osoby fizyczne będące najemcami na podstawie decyzji administracyjnej, opłacający czynsz regulowany, co akceptuje w swoim piśmie prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz Minister Finansów. Argument słusznościowy czy celowościowy podnoszony w wyjaśnieniach Prezydenta miasta L. nie spełnia kryteriów nadzoru nad działalnością gminy, który sprawowany jest na gruncie art. 85 ustawy o samorządzie gminnym z punktu widzenia zgodności z prawem. Brak przepisów upoważniających Radę Miejską do podjęcia przedmiotowej uchwały spowodował, że Rada nie nadała uchwale charakteru aktu prawa miejscowego. Prezydent Miasta L. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniósł o jego uchylenie. Wskazuje na nie przekroczenie granic dysponowania przez gminę środkami finansowymi własnego budżetu, przez co nie narusza dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Podstawą prawną uchwały jest art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, formułujący obowiązek zabezpieczenia w budżecie gminy stosownych środków finansowych a jej funkcją - preferowanie budynków objętych ochroną konserwatorką Zakres podmiotów objętych pomocą finansową /najemcy opłacający czynsz w określonej wysokości/ jest prawidłowy i nie oznacza możliwości ustalania czynszu umownego w sposób podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym, jako że przyjęty wskaźnik jest aktualnie niższy niż ustalona przez Zarząd Miasta stawka czynszu za lokale mieszkalne pozostające w zasobie mieszkaniowym gminy. Uchwała jest także zgodna z analizami Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz Ministerstwo Finansów. Art. 111 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych upoważnia przeznaczanie wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań własnych, natomiast art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego określa, iż tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, realizacja których odbywa się przez wykorzystanie mieszkaniowego zasobu gminy lub w inny sposób. Ograniczenie wykorzystania tych środków do właścicieli domów prywatnych, w których zamieszkują osoby na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale jest o tyle właściwe, że opłacają oni czynsz na poziomie czynszu ustalonego dla zasobu mieszkaniowego gminy i w ten sposób uczestniczą oni w realizacji zadania gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Stąd przeznaczenie w drodze uchwały środków na finansowania tego zadania w formie umów z właścicielami. Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, akcentując bezsporne naruszenie ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji uchwała, poprzez użycie nieprecyzyjnych sformułowań, także co do zakresu osób objętych pomocą finansową /brak precyzji co do wskazanej w skardze intencji ograniczenia możliwości uzyskania pomocy jedynie dla właścicieli budynków wpisanych do rejestru zabytków oraz właścicieli budynków w których zamieszkują osoby na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale i opłacających czynsz na poziomie czynszu ustalonego dla zasobu mieszkaniowego gminy/ powoduje stworzenie niedopuszczalnego luzu interpretacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Uchwała powołuje jako podstawę prawną przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o ochronie dóbr kultury. Powołanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, bez podania który z punktów ust. 1 stanowił podstawę konkretną, pozwala potraktować to powołanie jako wskazanie przez gminę, iż udzielanie bezzwrotnej pomocy finansowej na remonty wielomieszkaniowych domów stanowiących własność osób fizycznych jest w rozumieniu Rady Miejskiej w L. rodzajem zadań własnych gminy. Wykaz zadań w punktach 1-20 jest przykładowy, na co wskazuje użyty w przepisie zwrot "w szczególności", co w zakresie prawnej podstawy uchwały umożliwia traktowanie powyższej pomocy finansowej jako nie wymienionego w zestawie zadania własnego. Istotnego znaczenia nabiera w tej sytuacji druga podstawa prawna - art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150/. Formułuje on obowiązek organów jednostek samorządu terytorialnego dbałości o dobra kultury i podejmowania działań ochronnych oraz uwzględniania zadań ochrony zabytków. Środkami realizacji tego obowiązku mają być plany zagospodarowania przestrzennego, budżety oraz prawo miejscowe i przepisy gminne. Przedmiotowa uchwała jest przepisem gminnym, może zatem być uznana za środek realizacji tego obowiązku. Ustawa nie określa jednocześnie sposobu realizacji tego obowiązku. Można zatem przyjąć, że przeznaczenie określonych środków finansowych jest dozwolonym sposobem realizacji tego obowiązku. Rozstrzygnięcie nadzorcze zarzuca jednak uchwale, iż zakres obowiązku został rozciągnięty także na obiekty nie będące zabytkami, w związku z czym upatrywanie podstawy prawnej w tym przepisie jest błędne. Jest to zarzut uzasadniony. Przewidywanie zwiększenia zakresu pomocy finansowej maksymalnie o 25 procent dla właścicieli obiektów będących zabytkami w stosunku do zakresu pomocy udzielanej właścicielom obiektów nie będących zabytkami nie uzasadnia oparcia treści zaskarżonej uchwały na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury. Oznacza preferencję obiektów zabytkowych, podczas gdy ustawa nie wskazuje na preferencję lecz na działania, których bezpośrednim celem jest ochrona obiektów zabytkowych jako dóbr kultury. Wobec faktu, że podstawowym wyróżnikiem przedmiotu uchwały nie jest cecha zabytkowego charakteru obiektu lecz wielomieszkaniowy charakter domów stanowiących własność osób fizycznych, spośród których jedynie cześć jest zabytkami oraz wobec faktu, że zabytkami są też domy nie objęte treścią uchwały, należy przyjąć, że wskazany przepis nie jest podstawa prawna uchwały. Adresatami uchwały są właściciele domów wielomieszkaniowych. W tym kontekście istotna jest zgodność treści uchwały z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/. Rozstrzygnięcie nadzorcze wskazuje na to, iż za podstawę do przeznaczenia wskazanych w uchwale środków nie można uznać przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Formułuje ona w art. 4 ust. 1 i ust. 3 jako zadanie własne gminy zadanie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Jednakże uchwała zdaniem, wojewody, obejmuje szerszy zakres osób niż osoby fizyczne będące najemcami na podstawie decyzji administracyjnej, opłacające czynsz regulowany. Art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego wskazuje na obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty. Ust. 2 tego przepisu wskazuje na należące do tego zadania zapewnianie lokali socjalnych i zamiennych oraz zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Ust. 3 natomiast wskazuje na sposób realizacji zadania z ust. 1 i ust. 2 - poprzez wykorzystanie mieszkaniowego zasobu gminy lub w inny sposób. Wykładnia całości tego przepisu wskazuje na intencje prawodawcy, zmierzające do preferowania potrzeb osób o niższych dochodach lub znajdujących się w szczególnej sytuacji. Wskazane są różne sposoby, adekwatne do różnych zadań. Bezpośrednio mowa jedynie o zapewnianiu lokali /ust. 2/. Brak jest natomiast wskazania środków tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb /ust. 1/ czy środków zaspokajania potrzeb gospodarstw o niskich dochodach /ust. 2/. Wykorzystanie mieszkaniowego zasobu gminy /ust. 3/ jest środkiem wiążącym się także z zapewnianiem lokali. Ust. 3 przewiduje jednak "inny sposób" wykonania określonych w tym przepisie zadań, co otwiera pole rozwiązań przez organem gminy. Użyte w ust. 3 sformułowanie może prowadzić do przekonania, iż środkiem takim jest udzielanie bezzwrotnej pomocy finansowej. Pozostaje do rozważenia wskazany w zarzutach rozstrzygnięcia nadzorczego zakres podmiotowy tej pomocy. Uchwała określa zakres podmiotowy uchwały w sposób nie powiązany z kryteriami na które wskazuje omówiony wyżej przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wyróżnikiem jest fakt zamieszkiwania przez najemców w budynku wielomieszkaniowym będącym własnością osób fizycznych oraz opłacanie czynszu o określonej wysokości. Uchwała jest aktem zawierającym przepisy ogólne, działającym na przyszłość i odnoszącym się z tego powodu do każdej sytuacji jaka w przyszłości spełniać będzie warunki zakresu zastosowania jego przepisów. Nie ma zatem znaczenia dla oceny prawnej uchwały podnoszony w skardze argument, że aktualnie przyjęty wskaźnik jest niższy niż ustalona przez Radę Miasta stawka czynszu za lokale mieszkalne pozostające w zasobie mieszkaniowym gminy. Stawki czynszu są płynne, zwłaszcza w sytuacji, gdy właścicielem budynku jest osoba fizyczna. Określenie podstawy pomocy finansowej w sposób, w jaki uczyniono to w uchwale, mogłoby wpływać na treść umów najmu tak, aby stawka została objęta kryteriami uchwały. Organ nadzorczy wskazuje w odpowiedzi na skargę stworzenie przez uchwałę niedopuszczalnego luzu interpretacyjnego. Powołuje się w tym kontekście na występowanie w uchwale nieprecyzyjnych sformułowań. Nie uzasadnia bliżej na czym miałby polegać niedopuszczalny zakres luzu. W ocenie sądu, idzie o ten rodzaj luzu, który umożliwia przyszłe działania w postaci formułowania umów najmu tak, aby obejmowały one zakres zastosowania przepisów uchwały. Wskazane w skardze względy celowości czy słuszności mogą zatem prowadzić, w przypadku powoływania się na nie, przeciwny do intencji ustawodawcy i uchwałodawcy skutek. Decydujące znaczenie wobec powyższych argumentów mają kryteria art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, według którego dokonywanie wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych odbywa się zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Uzasadnione jest przekonanie organu nadzorczego, że w przypadku wypłacanych z budżetu gminy świadczeń na rzecz osób fizycznych, niezbędna jest podstawa prawna dokonanych wydatków, wskazująca rodzaj świadczeń oraz uprawniony podmiot. Nie może być samodzielną podstawą takiej uchwały przepis art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Przepis ten ma bowiem charakter ustrojowy i w kontekście określonej w jego ust. 2 pkt 15 właściwości, polegającej na stanowieniu w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, jego treść musi zostać skonfrontowana z przepisami innych ustaw. W tym zakresie brak jest podstaw prawnych do wydania przedmiotowej uchwały w analizowanych przepisach ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o ochronie dóbr kultury, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz ustawy o finansach publicznych. Skarżący powołuje się na wynikające z art. 111 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych upoważnienie do przeznaczania wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań własnych. Przepis ten powinien być jednak interpretowany w powiązaniu z art. 28 ust. 2 tejże ustawy, która wiąże dokonywanie wydatków z przepisami określającymi poszczególne ich rodzaje. Wskazany w skardze związek z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów nie może być uznany za podstawę upoważnienia w przypadku przedmiotowej uchwały ze względów wskazanych wyżej. Na gruncie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru /ust. 1/. Kontrola zgodności uchwały z prawem dokonana w toku podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego spełniała wymogi przewidziane w powołanej ustawie oraz w Kpa. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. oparte zostało na przepisach prawa i zawiera niezbędne elementy określone w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem /art. 16 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368/. Zaskarżone rozstrzygnięcie, w świetle wywodów zaprezentowanych wyżej, nie jest z przepisami prawa niezgodne, stąd też Sąd nie znajduje podstaw do jego uchylenia na gruncie obowiązujących przepisów prawnych. W konsekwencji, opierając się na treści art. 27 ust. 1 tej ustawy, orzeka jak w sentencji.