II SA/Lu 747/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] UZASADNIENIE0 Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wydaną na postawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), odmówił B. U. (dalej także jako: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką M. M.. W uzasadnieniu decyzji przywołano przepisy ustawy, określające przesłanki otrzymania wnioskowanego świadczenia. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że skarżaca pomimo, że posiada gospodarstwo rolne to w nim nie pracuje. Nie podlega również ubezpieczeniu społecznemu rolników. Obecnie opiekuje się niepełnosprawną matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto strona ma prawo do świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy, co - w ocenie organu pierwszej instancji - wyczerpuje przesłankę negatywną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie organ dodał, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, w którym Trybunał uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże, jak dodał do chwili wydana decyzji "nie było zmian w prawie", a zatem nadal wiążąca jest treść ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, wskazując na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką będąca w wieku 91 lat. Ponadto dodała, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 stwierdził, że stanowiący podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest niezgodny z Konstytucją RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym postanowienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tejże ustawy wskazując, że zgodnie z jego treścią brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenie pielęgnacyjnego osobie opiekuna mającej ustalone prawo do renty. Organ jednocześnie wyjaśnił, że na temat art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego zgodności z Konstytucją RP wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił jednakże, że Trybunał Konstytucyjny w drugiej części rozstrzygnięcia orzekł, że omawiany przepis, we wskazanym zakresie, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, tj. dopiero z dniem 8 stycznia 2020 r. Tym samym – zdaniem Kolegium – wskazane odroczenie derogacji przepisu oznacza, że do upływu wskazanego terminu zachowuje on moc obowiązującą i stanowi podstawę prawną podejmowanych rozstrzygnięć, którym nie można przypisać prawnej wadliwości. Przed upływem wskazanego przez Trybunał terminu ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie może odmówić stosowania art. 1 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, która w ustawowym terminie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze wskazuje na to, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Matka którą się opiekuje ma 91 lat, jest po udarze oraz ma inne choroby związane z wiekiem. Jednocześnie powołała się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2013 r., K 38/13 i z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, które – jej zdaniem - uprawniają ją do wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Kontrola sprawy, sprawowana według kryterium zgodności z prawem działań organu (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dokonana w trybie uproszczonym na wniosek obu stron postępowania (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), doprowadziła Sąd do uznania zasadności wniesionej skargi. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy pierwszej i drugiej instancji, stosując wykładnię literalną tego przepisu przyjęły, że skarżąca nie spełnia ustawowych wymogów do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem ma ustalone prawo do renty, co wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, zważywszy zwłaszcza na rezultaty innych sposobów wykładni wskazanych przepisów, stanowisko wyrażane przez Trybunał Konstytucyjny oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych w podobnych sprawach - uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie i zawarte w niej rozstrzygnięcie nie zasługują na aprobatę. W punkcie wyjścia należy zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne pojawiło się w pierwotnym tekście ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), przy czym jego wysokość wynosiła 420 zł i wówczas także opiekunowie mający prawo do określonych świadczeń, w tym do renty, nie mogli z niego korzystać (art. 17 ust. 5 pkt. 2). Kwota ta była niższa niż obowiązująca wówczas najniższa renta i inne świadczenia wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy stan utrzymywał się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się w nieznacznym stopniu wyższe od najniższej renty, następnie jednak podlegało waloryzacji i obecnie, tj. od 1 stycznia 2020 r. wynosi 1830 zł (kwota podana zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 (M.P.2019.1067). W konsekwencji, w przypadku skarżącej, której prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy przysługuje od 30 maja 2018 r., a obecna jej wysokość to 712 zł, świadczenie to jest wobec tego zdecydowanie niższe od wysokości ewentualnego świadczenia pielęgnacyjnego. Już ta skrótowa analiza prowadzi do wniosku, że stan prawny ukształtowany w wyniku zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, które w konkretnym przypadku może przewyższać świadczenia rentowe i tym samym wykluczać osobę spełniającą warunki do jego uzyskania w świetle przesłanek określonych w art. 17 ust. 4 pkt. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzi do nierówności w prawie. Obecnie obowiązujące przepisy mają charakter dyskryminujący w stosunku do osób dysponujących publicznym prawem podmiotowym do tego świadczenia, skoro może je uzyskać np. osoba, która nigdy nie była zatrudniona i ma prawo do renty, natomiast opiekuje się osobą niepełnosprawną. Zróżnicowanie takie jest także nieproporcjonalne i nieuzasadnione. Problem ten wprost dostrzegł Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wskazany przepis uznał za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał nawiązał do wcześniejszego wyroku tego organu z 18 listopada 2014 r., w którym zauważono, że "Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej (...). W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi" (wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Jest to o tyle istotna uwaga, że organom orzekającym w sprawie tego świadczenia, a czasami także i sądom administracyjnym, umyka z pola widzenia jego cel. Jest to nie tyle świadczenie na rzecz opiekuna, ile na rzecz osoby niepełnosprawnej. Jak zauważył WSA w Gorzowie w wyroku z dnia 16 października 2019 r., II SA/Go 521/19 (dostępny na stronie CBOSA), dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a omawianej ustawy istotne znaczenie może mieć wskazanie celu i funkcji świadczenia pielęgnacyjnego. Celem omawianego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Sąd podziela przekonanie, że językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych może uzasadniać stanowisko przyjęte przez organy orzekające w sprawie, to jednak rezultat tej wykładni, prowadzący wyraźnie do naruszenia zasady równości, a także, w odczuciu społecznym, niesprawiedliwy, skłania do szukania takiej interpretacji, która czyniłaby zadość wskazanym wartościom (równość, sprawiedliwość). Zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, a także prokonstytucyjnej, prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie w całości, ale do wysokości tej renty. W tym kierunku zmierza też orzeczenie NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19: "Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie." Zważywszy na kontekst historyczny przepisów oraz wykładnię systemową, celowościową (jest to świadczenie na rzecz osoby niepełnosprawnej) i prokonstytucyjną, normę tę można zrekonstruować w taki sposób, że: jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z powodu częściowej niezdolności do pracy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w części odpowiadającej wysokości tej renty. Norma taka, jak należy sądzić, nie pozostawałaby w kolizji z efektami wykładni językowej, skoro respektuje wymóg niepobierania jednocześnie dwu świadczeń. Uprawniony ma prawo do renty w określonym zakresie, a jednocześnie pobiera świadczenie pielęgnacyjne w części, w jakiej pozostaje to poza tym zakresem. Inaczej rzecz ujmując, takie częściowe świadczenie pielęgnacyjne nie wkracza w zakres prawa do renty. Nie jest przy tym przeszkodą to, że z przepisów art. 17 omawianej ustawy nie wynika możliwość dzielenia świadczenia, co stanowiłoby konsekwencję przyjęcia normy o wskazanej wyżej treści. Już w ust. 4 pkt. 4 art. 17 ustawodawca dopuszcza takie swoiste dzielenie, biorąc pod uwagę liczbę dni za które jest ono wypłacane za niepełny miesiąc. Czyni to także w innych przepisach prawa pomocy społecznej, w tym dotyczących zasiłku okresowego. Zatem z punktu widzenia systemowego zabieg taki nie jest co najmniej zakazany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadziłaby do całkowitego pozbawienia świadczenia pielęgnacyjnego strony, której przysługuje świadczenie w postaci renty z powodu częściowej niezdolności do pracy, jednakże w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, której znaczenie wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, wskazując że istotą zasady równości jest jednakowe traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się daną cechą relewantną (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Każdy zarzut wskazujący na naruszenie tak rozumianej zasady równości trzeba ocenić, uwzględniając to, czy w danym wypadku istnieje cecha wspólna uzasadniająca podobne traktowanie adresatów kwestionowanej normy prawnej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a omawianej ustawy winny też dokonać w niniejszej sprawie organy. Jednocześnie należy wskazać, że sądowi znana jest treść pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 odraczająca termin derogacji omawianego przepisu. Wskazać jednak należy, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Innymi słowy odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza - jak uznały to organy obu instancji - że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak - jak już wskazano - że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Co więcej obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza nakaz jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008 r., s. 70 i nast.). Byłoby przy tym zupełnie nielogicznym i nieuzasadnionym postępowaniem, gdyby tylko z uwagi na odroczenie mocy obowiązywania niekonstytucyjnych przepisów, tak organy administracyjne jak i sądy byłyby zobowiązane w majestacie prawa do dalszego tolerowania, a wręcz nakazywania jego stosowania i tym samym naruszania Konstytucji. Nie można mówić o bezwzględnej konieczność stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją tylko dlatego, że kierując się określonymi względami Trybunał Konstytucyjny odroczył moc obowiązywania takiego przepisu. Skoro dany przepis nie jest zgodny z Konstytucją, to mając na uwadze hierarchiczny układ aktów prawnych, nakaz jego stosowania nie może być uznany za realizację zasady państwa prawnego. Należy także zgodzić się z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10, zgodnie z którym w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Skoro zatem odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, to zasadnie skarżąca może ten fakt kwestionować i zażądać zmiany treści rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) odmawianie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (co zostało w sposób jednoznaczny stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji. Organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącej uwzględni ocenę prawną wyrażoną w powyższych rozważaniach, którą jest związany na mocy art. 153 ww. ustawy.