II SA/Lu 75/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.P. po rozpoznaniu odwołania P. P., A. M., B. M., D. W. i L. M. od decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] orzekającej – po przeprowadzeniu wznowieniowego postępowania administracyjnego w stosunku do własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] dotyczącej ustalenia na rzecz F. H. – B.j "E." J. C. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku składowego materiałów budowlanych zlokalizowanego na działce nr [..] w miejscowości Ł. – o uchyleniu tej decyzji i orzeczeniu o ustaleniu warunków zabudowy na rozbudowę istniejącego budynku składowego materiałów budowlanych zgodnie z załącznikiem graficznym – uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta Ł. wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla F. H. – B. "E." J. C. dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku składowego materiałów budowlanych na działce nr [...] przy ul. W. w Ł. Organ wznawiając postępowanie wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] ustalił jako strony postępowania m.in. L. i C. M., właścicieli działki nr [...] i im zapewnił udział w tym postępowaniu. Jednak w trakcie rozmowy telefonicznej z A. M. - ich córką - w dniu 7 lipca 2008r. organ ustalił, że C. M. zmarł w toku wówczas prowadzonego postępowania, zaś korespondencję w sprawie odbierała jego synowa G. M. Z tego względu, w ocenie organu, konieczne stało się wznowienie i przeprowadzenie tego postępowania ponownie z udziałem spadkobierców C. M. W wyniku wznowienia organ rozpoznał sprawę merytorycznie i wydał decyzję z dnia [...], którą uchylił decyzję z dnia [..] i jednocześnie ponownie orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została następnie zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P., które uwzględniło odwołanie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w nim wskazane i decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Zdaniem Kolegium, wznowienie było niedopuszczalne, bowiem nastąpiło bez wniosku strony. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe zarówno na wniosek, jak i z urzędu, ale zdaniem Kolegium nie dotyczy to wznowienia z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. z powodu niezapewnienia stronom udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z urzędu, jedynie w oparciu o rozmowę z A. M., bez wezwania stron do wyjaśnienia czy wnoszą o wznowienie, było zatem niedopuszczalne. Niezależnie od tego, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie zbadał wyczerpująco, czy spadkobiercy C. M. posiadają interes prawny we wznowieniu postępowania i czy został zachowany termin do wznowienia. W tej sytuacji należało zatem uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem Skargę do sądu administracyjnego wniósł P. P., domagając się uchylenia decyzji Kolegium w całości oraz decyzji organu I instancji w pkt 2. W ocenie skarżącego organ odwoławczy naruszył konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Zdaniem skarżącego, nie było podstaw do umorzenia postępowania, bowiem brak wniosku o wszczęcie postępowania nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości zachodzi bowiem wówczas, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy lub gdy brak jest podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, co w ocenie skarżącego nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Skarżący podniósł przy tym, że wbrew ustaleniom organu odwoławczego "wznowienie nastąpiło na żądanie stron: D. W., A. M., L. M. i B. M.", które zostało zgłoszone ustnie tj. telefonicznie urzędnikowi, co powinno zostać zaprotokołowane. Żądanie to złożone zostało poza tym z zachowaniem miesięcznego terminu, bowiem decyzja Burmistrza Miasta Ł. została datowana na [...], zaś telefoniczne żądanie wznowienia nastąpiło 7 lipca 2008r. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, decyzja Kolegium powinna być uchylona, jak również decyzja organu I instancji w części dotyczącej pkt 2 tj. ustalającej warunki zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że rozmowa telefoniczna przeprowadzona przez A.M. z pracownikiem organu I instancji w dniu 7 lipca 2008r. nie może być uznana za wniosek o wznowienie postępowania, bowiem nie stanowi ona podania w rozumieniu art. 63 kpa. Z tego powodu należało umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów. Prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P., że postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło być wszczęte ze względu na brak wniosku strony. Zgodnie bowiem z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - co ma miejsce w niniejszej sprawie – następuje tylko na żądanie strony. Przepis ten ma charakter bezwzględny, a więc brak wniosku o wznowienie na tej podstawie uniemożliwia wszczęcie takiego postępowania z urzędu lub powoduje jego umorzenie na podstawie art. 105 kpa. Organ administracji publicznej byłby uprawniony do kontynuowania wznowionego postępowania tylko w razie stwierdzenia, że zachodzą inne jeszcze podstawy wznowienia, o których mowa w art. 145 – 145a kpa. Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawarte w wyroku z dnia 24 listopada 2005r., II SA/Gd 760/03, iż w przypadku art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdzie mamy do czynienia z naruszeniem przepisów prawa procesowego określającego prawa strony do obrony, ulegają one sanacji, chyba że o naprawę tych naruszeń wystąpi strona. Brak wniosku strony nie uprawnia organu administracji publicznej do wszczęcia postępowania o wznowienie z urzędu. Badając skargę należy uznać za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie wznowiono postępowanie zakończone decyzją Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla F. H.- B. E. J. C. – wbrew regule określonej w zdaniu drugim art. 147 kpa, tj. bez wniosku strony. Słusznie bowiem organ odwoławczy uznał, że jako wniosek taki nie może być potraktowana rozmowa telefoniczna przeprowadzona w dniu 7 lipca 2008r. pomiędzy A.M. – spadkobierczynią C. M. a pracownicą Urzędu Miasta w Ł. Z notatki urzędowej, sporządzonej z tej rozmowy /k.21 akt amin./ wynika, że do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Ł. zadzwoniła A. M. z informacją, że dowiedziała się o postępowaniu toczącym się przed tut. Urzędem, w którym powinna brać udział jej matka – L. M., zamieszkująca z nią we Włoszech. Pracownica Urzędu wyjaśniła, że chodzi o sprawę w przedmiocie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w Ł., w której stronami postępowania byli rodzice A. M. – L. i C. M., przy czym korespondencję kierowaną do nich odbierała ich synowa G. M.. A. M. poinformowała, że jej ojciec zmarł, zaś z G. M. nie utrzymuje kontaktów. W dalszej części rozmowy wskazała spadkobierców po C. M. i podała ich adresy. Z uwagi na to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają wprost wymogów, jakie musi spełniać wniosek strony o wznowienie postępowania, to ma tu zastosowanie art. 63 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że rozmowa telefoniczna z A. M. nie nosi znamion wniosku (podania), o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Uczestniczka A. M. nie zgłosiła żądania wznowienia przedmiotowego postępowania, a jednocześnie nie było podstaw do przyjęcia, że jej zainteresowanie "jakąś sprawą" jest wyrazem woli wznowienia postępowania w tej sprawie z jej udziałem. Niezależnie od tego podkreślić należy, że jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada pisemności, określona w art. 14 § 1 kpa. Zasada ta odnosi się nie tylko do organów administracji publicznej, nakładając na nie obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej (a tylko wyjątkowo, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie – ustnie), lecz również do stron postępowania, które powinny formułować swoje żądania na piśmie, a oświadczenia złożone ustnie wymagają zaprotokołowania i złożenia na protokole osobistego podpisu przez stronę. Tylko taki sposób postępowania ma zapewnić realizację zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa. Mając na uwadze powyższe ustawodawca w powołanym wyżej art. 63 kpa zezwala na składanie wniosków (podań) na odległość określając wyraźnie formy, w jakich podania te będę skuteczne. W szczególności organ umożliwia złożenie wniosku za pomocą telegrafu, dalekopisu, faksu czy poczty elektronicznej. (§1) W konsekwencji, jeżeli A. M., spadkobierczyni C. M. była zainteresowana zgłoszeniem żądania o wznowienie postępowania, miała prawo skorzystać z jednego ze wskazanych wyżej sposobów. Brak odpowiedniego pisemnego żądania strony uniemożliwia zatem wznowienie z urzędu postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem stanowiłoby to ingerencję organu administracji publicznej w sferę uprawnień przyznanych wyłącznie stronie. Nawet jednak gdyby uznać, że podczas rozmowy telefonicznej w dniu 7 lipca 2008r. A. M. zgłosiła żądanie wznowienia postępowania w sposób dorozumiany, to ze względu na brak jej podpisu na sporządzonej z rozmowy notatce urzędowej, nie stanowi ono skutecznie złożonego wniosku. Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie przed organem I instancji jest prawidłowa, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)