II SA/Lu 75/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 listopada 2023 r. znak IF-VII.7840.4.45.2023.RW w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. znak: IF-VIL7840.4.45.2023.RW Wojewoda Lubelski (dalej jako: Wojewoda lub organ), po rozpatrzeniu odwołania T. S. (dalej jako: skarżący) od decyzji Starosty Puławskiego z dnia 2 października 2023 r., odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej oraz doziemną i wewnętrzną gazową na działce nr ewid. [...] w miejscowości O., gm. K., utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Decyzje organów obu instancji zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 18 lipca 2023 r. T. S. wystąpił do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 20 czerwca 2023 r., znak: IF-VII.7840.4.23.2023.IT, umarzającą postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., Nr: AB.6740.3.210.2023, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej K. i A. K. pozwolenia na budowę. Wnioskodawca wskazał, że jako strona przedmiotowego postępowania bez własnej winy nie brał w nim udziału. Pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r., znak: IF-VII.7840.4.30.2023.RW, Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek o wznowienie według właściwości do Starostwa Powiatowego w Puławach. Po otrzymaniu wyżej opisanego wniosku, organ I instancji pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r., wezwał T. S. do jego uzupełnienia, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., co wnioskodawca uczynił w dniu 31 sierpnia 2023 r. Wnoszący podanie poinformował organ powiatowy, że o wydaniu decyzji z dnia 20 czerwca 2023 r. dowidział się w dniu 6 lipca 2023 r., w związku z otrzymaniem przez żonę – T. S. decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 20 czerwca 2023 r., znak: IF-VII.7840.4.23.2023.1T. Wnioskodawca zażądał uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej przyłącza elektrycznego i gazowego. Postanowieniem z dnia 5 września 2023 r., znak sprawy: AB.6740.3.26.2023.DKA, znak pisma: AB.6740.3.26.20.2023.DKA, działając na podstawie art. 150 §1, art. 145 §1 pkt 4, art. 147 oraz art. 149 §1 k.p.a., Starosta Puławski wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie na wniosek T. S., po czym zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 5 września 2023 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia ewentualnych wniosków i zastrzeżeń. W wyznaczonym terminie żadna ze stron nie wniosła uwag i zastrzeżeń. Decyzją z dnia 2 października 2023 r. na podstawie art. 104 i 107 oraz 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Starosta Puławski odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023 o pozwoleniu na budowę. Starosta przywołał brzmienie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako pr. bud.) oraz definicję obszaru oddziaływania wg przepisu art. 3 ust. 20 pr. bud. i stwierdził, że w jego ocenie wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę, w którym projektant wskazał zakres obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Zaznaczył, że analiza projektu zagospodarowania działki oraz przepisów techniczno-budowlanych i przepisów szczegółowych dokonana przez organ I instancji nie doprowadziła do zakwestionowania przyjętego przez projektanta zasięgu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Starosta podkreślił, że stanowiące własność wnioskodawcy działki o nr ewid. [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji zaprojektowanej na działce o nr ewid. [...]. Wyjaśnił, że zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek wnioskodawcy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, żeby projektowana inwestycja naruszała uzasadniony interes prawny wnioskodawcy lub obowiązujące przepisy. Dlatego niezapewnienie T. S. udziału w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie wypełnia przesłanki zawartej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. i tym samym nie może stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ponadto Starosta wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nie zaplanowano wykonania przyłącza energetycznego i gazowego. W projekcie przewidziano jedynie wewnętrzną linię zasilającą energii elektrycznej od złącza pomiarowego do budynku (przyłącze energetyczne realizowane będzie przez P. S.A.) oraz doziemną instalację gazową od skrzynki gazowej umieszczonej w linii ogrodzenia do budynku (przyłącze gazowe realizowane będzie przez P. Sp. z o.o.). Jednocześnie Starosta podkreślił, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych. Po rozpatrzeniu odwołania T. S. z dnia 20 października 2023 r. Wojewoda decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty Puławskiego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumentację Starosty podkreślając, że odwołującego nie można uznać za stronę w postępowaniu budowlanym zakończonym decyzją z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący nie został więc pominięty w tym postępowaniu – nie zaktualizowała się więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też nie Wojewoda nie znalazł podstaw do uchylenia tej decyzji w trybie wznowienia postępowania. W skardze z dnia 4 stycznia 2024 r. T. S. zarzucił naruszenie: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10, art. 77, art. 81 k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz o uchylenie decyzji w części dotyczącej przyłącza elektrycznego i gazowego, a także zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący przedstawił stan sprawy podkreślając, że organy błędnie odnosiły się do naruszenia prawa własności należących do niego działek, a nie rozważyły problemu zwrotu poniesionych nakładów za wybudowanie odcinka linii energetycznej i gazowej z własnych środków. Zdaniem skarżącego kwestia braku zwrotu nakładów ma znaczący wpływ na wydane w sprawie decyzje, wzięcie pod uwagę tego problemu mogłoby doprowadzić do wydania odmiennych decyzji w sprawie. T. S. podniósł, że organy nie wzięły pod uwagę jego uprawnienia do zwrotu poniesionych nakładów na budowę części linii energetycznej i gazowej w miejscowości O. i nie zebrały wystarczającego materiału dowodowego w tym zakresie. Dodatkowo skarżący wskazał, że w sprawie powinien brać udział i przedstawić swoje stanowisko również Zakład Energetyczny oraz Zakład Gazowy. W zakończeniu skarżący podniósł, że organy błędnie oznaczają sprawy tymi samymi znakami, chociaż dotyczą innych przedmiotów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone decyzje zostały wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Lubelskiego, na podstawie której utrzymano w mocy decyzję Starosty Puławskiego –wydaną w trybie wznowienia postępowania – w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej oraz doziemną i wewnętrzną gazową na działce nr ewid. [...] w miejscowości O., gm. K. Dla porządku należy wyjaśnić, że skarżący wniósł w dniu 18 lipca 2023 r. o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023 o pozwoleniu na budowę. Podstawą wznowienie podaną we wniosku był fakt braku udziału w postępowaniu bez własnej winy – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na wniosek K. i A. K. – właścicieli działki nr ewid. [...]. W swym piśmie skarżący wyjaśnił, że linia energetyczne od działki nr [...] do działki nr [...] w O. została wybudowana w 1974 r. przez K. i A. S. z własnych środków finansowych, a Zakłady Energetyczne odmówiły zwrotu poniesionych nakładów. Podobnie odcinek linii gazowej powstały pomiędzy działkami nr [...] do nr [...] w Opoce w 1988 r. został sfinansowany przez K. i A. S., a Zakład Gazowy odmówił zwrotu nakładów na tę inwestycję. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...], według skarżącego, zostało dokonane z naruszeniem interesów osób trzecich, a on został pozbawiony udziału w sprawie. Zdaniem tut. Sąd orzeczenia organów obu instancji wydane w sprawie są prawidłowe, gdyż T. S. nie został pozbawiony możliwości udziału w sprawie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – zakończonej decyzją Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023 o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej decyzji wszczętym na wniosek inwestorów – K. K. i A. K. – skarżącemu nie przysługiwał status strony, gdyż nie miał on interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. do wzięcia udziały w tym postępowaniu budowlanym. Sąd w pełni podziela rozważania i argumentację przedstawioną w tym zakresie przez organy obu instancji. Sąd wyjaśnia, że istotą interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy interes prawny tej osoby został naruszony, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z 09 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, CBOSA). W sprawach z zakresu prawa budowlanego kwestia stron postępowania uregulowana została na podstawie przepisu szczególnego – art. 28 ust. 2 pr. bud. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że status strony w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę oceniany jest wyłącznie w oparciu o powołany powyżej przepis. Zgodnie z tym przepisem, oprócz inwestora stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może być jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie kręgu stron postępowania, poza inwestorem, wymaga zatem prawidłowego określenia obszaru oddziaływania. Stosownie do definicji z art. 3 pkt 20 pr. bud., obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obszar oddziaływania ustala się zatem na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu. (zob. np. wyrok NSA z 13.06.2023 r., II OSK 2003/20, LEX nr 3589349). W ramach ustaleń dokonanych przez organy nieruchomości (działki gruntu nr ewid. [...]) należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, wynikającym z decyzji Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu wznowieniowym, krąg stron określa się wedle art. 28 ust. 2 p.b. Stronami są podmioty, którym ogólnie rzecz biorąc, przysługuje tytuł prawny do gruntu znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 pr. bud.). Taka sytuacja nie zaszła w przedmiotowym postępowaniu. W niniejszej sprawie postępowanie organów administracyjnych koncentrowało się na ustaleniu, czy istnieją obowiązujące przepisy prawa, które w związku z planowaną przez K. K. i A. K. inwestycją na działce nr ewid. [...] wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, nieruchomości należącej do skarżącego – działki nr ewid. [...]. Organy w postępowaniu wyjaśniającym prawidłowo odniosły się do dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu budowlanym. Zgodnie z projektem budowlanym inwestycja w postaci domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą pomocniczą oddziałuje jedynie na jedną działkę sąsiednią nr ewid. [...]. Działka ta nie jest objęta żadnym tytułem prawnym przez skarżącego. Na gruncie prawa administracyjnego wymagane jest wykazanie istnienia konkretnej normy prawa materialnego, która pozwalałyby na przyznanie T. S. interesu prawnego w świetle regulacji z art. 28 ust. 2 pr. bud. Tego natomiast skarżący nie wykazał, a organy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznały, że taki interes prawy skarżącemu nie przysługuje. Zdaniem Sądu T. S. nie może skutecznie powoływać się na kwestie poniesionych przez jego poprzedników prawnych nakładów na budowę infrastruktury energetycznej i gazowej na działkach sąsiadujących z jego nieruchomościami. Brak zwrotu tych nakładów przez właściwy zakład energetyczny oraz gazowy nie ma żadnego wpływu na postępowanie budowlane wszczęte na wniosek inwestorów K. K. i A. K. Zgodnie z ustaleniami organów pomiędzy działką inwestycyjną i nieruchomościami skarżącego znajduje się jeszcze kilka działek, a inwestycja w żadnym stopniu nie oddziałuje na prawo własności skarżącego. Nie można również podzielić poglądu skarżącego, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu może być oparty na przepisach prawa energetycznego, gdyż, ani powoływane przez skarżącego art. 7 ust. 1 i art. 66 ust. 1 Prawa energetycznego (tj. Dz. U. z 2022, poz. 1385 ze zm), ani inne przepisy tej ustawy, nie zawierają norm przyznających mu interes prawny we przedmiotowej sprawie budowlanej. Kwestia sporu T. S. z podmiotami dostarczającymi energię elektryczną i gaz, co do zwrotu nakładów na infrastrukturę znajdującą się w miejscowości O., nie pozwala na uznanie, że miał on interes prawy we wskazanym powyżej postępowaniu budowlanym i został pominięty stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro T. S. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 26 maja 2023 r., znak: AB.6740.3.210.2023, to brak jego udziału w nim był prawidłowy. W związku z tym nie było żadnych podstaw do uchylania powyższej decyzji organu I instancji w trybie wznowienia postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, jak również art. 28 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 pr. bud. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji zawierają wyczerpującą argumentację zajętego przez organy stanowiska, w tym analizę stanu faktycznego oraz prawnego, a więc nie naruszają art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że wydana decyzja nie spełnia oczekiwań skarżącego nie oznacza, że narusza ona prawo. Problem zwrotu nakładów na budowę infrastruktury elektroenergetycznej i gazowej od przedsiębiorstw dostarczających te media nie stanowi, wbrew twierdzeniom skarżącego, o posiadaniu przez niego interesu prawnego w powoływanym powyżej postępowaniu budowlanym. Kwestia zwrotu nakładów za budowę wskazanej infrastruktury w żaden sposób nie oddziałuje na opisywane postępowanie budowlane. Dodatkowo należy również wyjaśnić, że wydanie przez Wojewodę Lubelskiego w dniu 20 czerwca 2023 r. decyzji znak: IF-VII.7840.4.23.2023.IT, umarzającej postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., Nr: AB.6740.3.210.2023 wszczęte z odwołania T. S. nie świadczy o wydaniu w sprawie pozwolenia na budowę dwóch sprzecznych ze sobą decyzji ostatecznych. W sprawie pozwolenia na budowę wydano wyłącznie jedną decyzję merytoryczną z dnia 26 maja 2023 r., Nr: AB.6740.3.210.2023, która umożliwia inwestorom prowadzenie inwestycji budowlanej. Decyzja Wojewody z 20 czerwca 2023 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego ma jedynie charakter formalny, nie wpływa na zakres i treść uprawnień inwestorów oraz skarżącego. Prawidłowo więc organy prowadziły postępowanie wznowieniowe w stosunku do postępowania zakończonego decyzją Starosty Puławskiego z dnia 26 maja 2023 r., nr: AB.6740.3.210.2023, czego nie kwestionował skarżący w trakcie tego postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.