II SA/Lu 751/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal, WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; obecnie: t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania H. W. od pisma Sekretarza Miasta L. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: We wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. H. W., powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), zwróciła się do Prezydenta Miasta L. o udostepnienie informacji publicznej w zakresie: 1. treści wszystkich uchwał, na podstawie których zajmowany jest fragment pasa drogowego ulicy [...] w L. przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tym pasem; 2. wysokości świadczeń, które ponoszą właściciele tych nieruchomości, w związku z zajmowanym przez nich fragmentem pasa drogowego ulicy [...] w L.. W odpowiedzi na powyższy wniosek Sekretarz Miasta L. wystosował do wnioskodawczyni pismo z dnia [...] czerwca 2018 r., w którym stwierdził, że żądane przez nią informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Sekretarz uznał bowiem, że wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. ma na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu interesowi wnioskodawczyni i nie służy usprawnieniu realizacji zadania publicznego. Wyjaśnił również, że skoro żądane informacje nie maja charakteru informacji publicznej, to organ nie miał – zgodnie z art. 16 u.d.i.p. – podstaw do wydania decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej, lecz jego obowiązkiem było wyłącznie powiadomienie wnioskodawczyni o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji. Uznając powyższe pismo za "akt administracyjny (decyzję)" H. W. wniosła od niego odwołanie z dnia [...] lipca 2018 r., skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wnioskodawczyni w treści odwołania wskazała, że zaskarżonemu aktowi (decyzji) zarzuca rażące naruszenie art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji faktyczną odmowę udzielenia informacji publicznej poprzez wydanie aktu administracyjnego (decyzji) niezawierającego wymaganych przez prawo znamion decyzji administracyjnej, co wyczerpuje przesłanki rażącego naruszenia prawa (tj. art. 156 § pkt 2 w zw. z art. 107 k.p.a.). Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (decyzji) organu I instancji oraz nakazanie temu organowi rozpoznanie wniosku i udostępnienie wskazanej w nim informacji publicznej. Powołanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez H. W. odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną, jest niedopuszczalne. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie strona objęła odwołaniem pismo Sekretarza Miasta L. z dnia [...] czerwca 2018 r., które nie jest decyzją administracyjną. Kolegium zwróciło uwagę, że Sekretarz Miasta L. w piśmie wyraźnie podkreślił, że w związku z tym, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Organ odwoławczy podzielił teoretyczne rozważania zaprezentowane w odwołaniu, dotyczące możliwości zakwalifikowania niektórych aktów administracyjnych - pomimo ich błędnego oznaczenia i niepełnej treści - jako decyzji administracyjnej, jednak uznał, że taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji świadomie bowiem - zdaniem Kolegium - nie wydał decyzji, co podkreślił w ww. piśmie. W związku z niewydaniem decyzji niemożliwe jest natomiast uznanie zaskarżonego pisma za akt o takim charakterze. W takiej sytuacji nie można skutecznie wnieść odwołania od przedmiotowego pisma Kolegium zaznaczyło, że jeżeli strona nie zgadza się z interpretacją dokonaną przez organ I instancji, to może wnieść skargę na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego. H. W. (reprezentowana przez radcę prawnego J. M. oraz radcę prawnego T. T.) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L. ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także uchylenie poprzedzającej go decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie Prezydenta Miasta L. do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy, poprzez udostępnienie wnioskowanej przez skarżącą informacji jako informacji publicznej. Ponadto skarżąca domagała się zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 , art. 134 oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na skutek nieprawidłowej kwalifikacji aktu administracyjnego w zakresie formy działania organu administracji publicznej - Prezydenta Miasta L., który odmówił udzielenia informacji publicznej z pominięciem przepisów o formie decyzji administracyjnej, stosując formę jak dla czynności technicznej, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zmierzało do uniemożliwienia poddania tego rozstrzygnięcia kontroli sądowej, a przez to naruszyło słuszny interes skarżącej; 2. art. 1 i art. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. oraz art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wniosek skarżącej nie dotyczy "sprawy publicznej", przy jednoczesnym nieuprawnionym badaniu interesu prawnego i faktycznego skarżącej oraz poprzez stosowanie wobec dyskryminujących, pozaprawnych kryteriów, zmierzające do odmowy udzielenia informacji publicznej, o którą wnioskowała. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania, dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej aktu administracyjnego wydanego przez Prezydenta Miasta L., jako czynności formalno-technicznej zamiast decyzji administracyjnej. Organ I instancji, nie chcąc udzielić informacji publicznej, powinien bowiem wydawać rozstrzygniecie w formę decyzji administracyjnoprawnej, na co wprost wskazuje art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem - zdaniem skarżącej - organ ten nieudolnie usiłuje uciec od przewidzianej prawem formy rozstrzygnięcia sprawy, nadając mu formę pisma technicznego. Zaskarżone postanowienie rażąco narusza zatem nie tylko przepisy k.p.a. i u.d.i.p., ale również art. 61 Konstytucji RP, który to przepis gwarantuje obywatelom prawo uzyskiwania dostępu do informacji publicznej, a w przypadku jej odmowy prawo do najpierw administracyjnoprawnej kontroli instancyjnej, a następnie sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Implikacją przyjętego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska organu I instancji jest ponadto - jak stwierdziła skarżąca - próba sanowania rażącego naruszenia art. 107 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej decyzja administracyjna z dnia [...] czerwca 2018 r. nie spełnia bowiem podstawowych elementów konstrukcyjnych prawidłowej decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a, co wyraża się w następujących wadach: brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, brak pouczenia o możliwości i trybie odwołania oraz o prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Skarżąca podtrzymała jednocześnie stanowisko przedstawione w odwołaniu z dnia [...] lipca 2018 r., iż objęte jej wnioskiem informacje stanowią informacje publiczną. Zarzuciła, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu podzielił błędną interpretację organu I instancji w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uznając zaskarżony akt za zgodny z prawem, sąd ma natomiast obowiązek oddalić skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga H. W. jest bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała bowiem, by w jakikolwiek sposób naruszało ono prawo. Podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a., który przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania - z powodu jego niedopuszczalności - jest uniemożliwione. Niedopuszczalność odwołania może zaś wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie H. W. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przypomnieć należy, że przedmiotem tego odwołania skarżąca uczyniła pismo Sekretarza Miasta L. (działającego w imieniu Prezydenta Miasta L.) z dnia [...] czerwca 2018 r. w którym – w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostepnienie informacji publicznej – poinformowano skarżącą, że żądane przez nią informacje nie mają charakteru informacji publicznej. W piśmie tym Sekretarz Miasta zaznaczył również, że skoro przedmiotowe informacje nie mają charakteru informacji publicznej, to organ nie miał - zgodnie z art. 16 u.d.i.p. - podstaw do wydania w sprawie decyzji. Niezależnie od merytorycznej oceny słuszności przedstawionego w ww. piśmie stanowiska, nie sposób podzielić zarzutu skargi, jakoby pismo to było przejawem "próby ucieczki od przewidzianej prawem formy rozstrzygnięcia sprawy". Wyjaśnić należy, że przepisy u.d.i.p. przewidują różne formy zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej, w tym formy decyzyjne (poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie - art. 14 ust. 2 u.d.i.p. lub decyzji odmawiającej udostepnienia informacji publicznej - art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) oraz formy bezdecyzyjne. Postępowanie wszczęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej przede wszystkim wówczas, gdy adresat wniosku udostępnia żądaną informacją publiczną. Udostępnienie informacji następuje bowiem w drodze czynności materialno-technicznej i nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji. Bezdecyzyjne załatwienie wniosku o udostepnienie informacji publicznej może mieć jednak miejsce również wówczas, gdy nie dochodzi do udostepnienia żądanej informacji (a jednocześnie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie lub odmawiającej udostepnienia informacji publicznej). Taka sytuacja wystąpi m.in. wtedy, gdy adresat wniosku nie dysponuje żądaną informacją publiczną. Wówczas zobowiązany jest wyłącznie powiadomić wnioskodawcę o tym fakcie. Również jednak brak możliwości przypisania określonej informacji charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (tj. jako informacji o sprawach publicznych) powoduje, że do informacji takiej nie stosuje się przepisów u.d.i.p., a przez to adresat wniosku ani nie może udostępnić żądanej informacji w tym trybie, ani też nie ma podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub decyzji odmawiającej udostepnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W takiej sytuacji także jedynym obowiązkiem adresata wniosku jest pisemne powiadomienie wnioskodawcy, że w sprawie jego wniosku przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania. W orzecznictwie nie budzi natomiast wątpliwości, że powiadomienie takie ma charakter czynności materialno-technicznej (zwykłego pisma). Zachowanie formy decyzji administracyjnej przy przyjęciu, że wnioskowana informacja nie jest publiczną, oznaczałoby bowiem wydanie decyzji niemającej podstawy w obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15, LEX nr 2359794). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że wyrażona w spornym piśmie Sekretarza Miasta L. z dnia [...] czerwca 2018 r. negatywna ocena możliwości przypisania publicznego waloru żądanym przez skarżącą we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. informacjom, przekładająca się na stwierdzenie braku możliwości udostepnienia tych informacji w trybie przepisów u.d.i.p., przesądza, że pismo to zostało wystosowane w ramach czynności materialno-technicznej i - wbrew stanowisku skarżącej - nie sposób przypisać mu charakteru decyzji administracyjnej (nawet wadliwej) bądź innego aktu administracyjnego. Przypisanie owemu pismu takiego charakteru pozostawałoby bowiem w całkowitej sprzeczności z wolą jego autora, który w piśmie tym jednoznacznie wskazał na brak podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. W konsekwencji przedmiotowe pismo nie mogło zostać zaskarżone w drodze odwołania. Stosownie bowiem do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od decyzji administracyjnej. Bezpośrednią konsekwencją wniesienia odwołania od tego pisma musiało być zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. W związku z powyższym nie sposób odmówić prawidłowości zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Bez wpływu dla oceny legalności tego rozstrzygnięcia pozostają natomiast zarzuty skargi kwestionujące stanowisko Sekretarza Miasta L. odnośnie charakteru żądanej przez skarżącą informacji. Przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania kognicja Sądu ogranicza się bowiem do oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie - jak wykazano powyżej - przesłanki takie rzeczywiście zaś miały miejsce. Jeżeli zaś chodzi o ocenę dokonaną w imieniu Prezydenta Miasta L. w spornym piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., to - jak słusznie zauważono w zaskarżonym postanowieniu - właściwym trybem, dla ewentualnego zakwestionowania tego stanowisko, jest skarga na bezczynność tego organu skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W razie wniesienia takiej skargi Sąd, rozpoznając ją, zobowiązany będzie ocenić, czy organ prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter i pozostaje w zwłoce w jej udostępnieniu (ewentualnie w wydaniu w sprawie decyzji administracyjnej) (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 106). Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.