II SA/Lu 751/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 15 czerwca 2023 r., znak: IF-VII.7840.4.21.2023.BZ w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z 15 czerwca 2023 r. Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda), po rozpatrzeniu zażalenia W. S. (dalej także jako: skarżący) uchylił zaskarżone postanowienie Starosty Puławskiego (dalej także jako: Starosta) z 30 marca 2023 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Starosty Puławskiego z 18 października 2022 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany, i udzielający pozwolenia na budowę wieży wolnostojącej wraz z instalacją radiokomunikacyjną BT14582 P. na działce nr [...] w P. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 30 marca 2023 r. Starosta odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty z 18 października 2022 r., której dotyczyło postępowanie wznowieniowe. Organ I instancji decyzją z tego samego dnia (30 marca 2023 r.), wydaną po wznowieniu postępowania na wniosek skarżącego, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z 18 października 2022 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki, projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej T. spółce z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży wolnostojącej wraz z instalacją radiokomunikacyjną BT14582 P. na działce nr [...] w P. Wojewoda decyzją z 14 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z 30 marca 2023 r. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z 15 czerwca 2023 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775; dalej jako: k.p.a.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że brzmienie oraz charakter art. 152 § 1 k.p.a. i art. 159 § 1 k.p.a. są zbliżone. W związku z powyższym przywołał stanowisko judykatury, zgodnie z którym art. 159 § 1 k.p.a. daje podstawę do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej wyłącznie na czas trwania postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się, że wstrzymanie wykonania decyzji, co do której zachodzi prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności, może nastąpić w trakcie postępowania wyjaśniającego dotyczącego dopuszczalności stwierdzenia nieważności, jak i później - do czasu wydania decyzji. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest uprawniony do wydania postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. tylko do dnia wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W związku z powyższym Wojewoda wskazał, że decyzją ostateczną z 14 czerwca 2023 r. zakończył postępowanie wznowieniowe, co oznacza, że bezprzedmiotowym stało się postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Starosty z 18 października 2022 r. W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie należało uchylić, a postępowanie organu I instancji umorzyć. Skargę na powyższe postanowienie wniósł W. S., który zarzucił rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, a tym samym brak natychmiastowego wstrzymania wykonania decyzji, w sytuacji, kiedy istnieją racjonalne podstawy uzasadniające uchylenie decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, nie odniesienie się do dowodów oraz argumentów przedstawionych przez skarżącego oraz poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ odmówił wstrzymania wykonania decyzji, a w efekcie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; 3. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę, w sytuacji, kiedy uprawdopodobnione zostało to, że skarżący spełnia przesłanki, by być stroną postępowania, w tym wykazał interes prawny w tym zakresie. W związku z powyższym skarżący wniósł o "zmianę postanowienia i natychmiastowe wstrzymanie wykonania decyzji". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 152 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że wstrzymanie wykonania decyzji, zarówno w trybie art. 152 k.p.a., jak i na podstawie art. 159 k.p.a., może nastąpić jedynie w toku postępowania administracyjnego (por. m. in. postanowienie WSA w Krakowie z 1 grudnia 2021 r., sygn. III SA/Kr 1155/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r.; wyrok WSA w Poznaniu 12 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Po 1002/21). Oznacza to, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. jest możliwe do czasu wydania ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Pogląd ten zasługuje na aprobatę. Wstrzymanie wykonania decyzji stanowi formę tymczasowej ochrony i ma na celu zapobieżeniu wykonywania decyzji, co do której istnieje prawdopodobieństwo, że zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Prawdopodobieństwo takie może zachodzić jedynie do chwili wydania ostatecznej decyzji. W przypadku uchylenia decyzji nie zachodzi potrzeba zapobiegania skutkom jej wykonania. Natomiast w przypadku odmowy jej uchylenia czy też w sytuacji, o której stanowi art. 151 § 2 k.p.a. nie sposób twierdzić, że zachodzi ustawowa przesłanka w postaci prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W tym miejscu należy także dostrzec, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji nie tworzy powagi rzeczy osądzonej i nie uniemożliwia ponownego złożenia wniosku – w przypadku ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy przez organy po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny. Jest to postanowienie o charakterze ściśle procesowym, nie określa ono praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego, rozstrzyga jedynie kwestię wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) w postępowaniu wznowieniowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że w chwili rozpoznawania zażalenia przez organ II instancji, postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zostało zakończone. Decyzją z 30 marca 2023 r. Starosta odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 18 października 2022 r. Wojewoda decyzją z 14 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Postępowanie administracyjne zakończyło się zatem wydaniem ostatecznej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej po chwili zakończenia postępowania nadzwyczajnego nie jest możliwe w świetle art. 152 k.p.a. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej może zostać wydane w tym samym czasie co rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia decyzji, ponieważ niewątpliwie w tym czasie organ powinien dysponować wystarczającą wiedzą, pozwalającą na rozstrzygnięcie w obu kwestiach. Jedynie ubocznie warto dostrzec, że wstrzymanie wykonania decyzji ma charakter incydentalny i następuje w ramach postępowania wznowieniowego, zatem zasadniczo – o ile jest to możliwe w realiach konkretnej sprawy – kwestia ta powinna zostać rozstrzygnięta przed wydaniem decyzji w postępowaniu głównym. Kolejność rozpoznania spraw nie ma jednak istotnego znaczenia i nie przekłada się na sytuację strony. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał w pierwszej kolejności odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, a następnie zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania. W takim przypadku – wobec uprzedniego zakończenia postępowania administracyjnego – organ zobligowany był do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenia postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis stosuje się odpowiednio do postępowania zażaleniowego na podstawie art. 144 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania decyzji stało się bezprzedmiotowe wobec zakończenia postępowania nadzwyczajnego, co stanowiło podstawę umorzenia postępowania. Na gruncie art. 105 k.p.a. przyjmuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu (pozytywne czy negatywne) staje się niedopuszczalne. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji stało się niemożliwe z uwagi na wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. W takim stanie sprawy należało podzielić stanowisko Wojewody, który uchylił w całości postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy podkreślić, że organ odwoławczy (słusznie) nie rozstrzygał sprawy merytorycznie i z tego względu nie odniósł się do podstaw odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Nie są zatem trafne zarzuty naruszenia art. 7, 10 i 77 k.p.a. Nie można Wojewodzie skutecznie zarzucić uchybienia art. 28 k.p.a., gdyż przepis ten nie stanowił podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako bezzasadną.