II SA/Lu 756/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Urzędu Gminy z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] odmówił D. R. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku ze sprawowaną opieką nad H. S. (matką). W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku o przyznanie ww. świadczenia dołączyła: orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 19 listopada 2013 r. wydane na stałe przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w L., dokumenty świadczące o tym, że jest córką osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy stwierdzające, że na dzień 23 października 2013 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna (brak było ofert szkolenia i ofert pracy), zaświadczenia o dochodach rodziny za rok 2012, na które składały się opodatkowany dochód H. S. w wysokości [...] zł. oraz dochód K. R. (męża) w wysokości [...] zł. Następnie ustalono, że dochód miesięczny na członka rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] -zł i przekracza kryterium dochodowe w kwocie 623,00 zł, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. (Dz. U z 2012 r., poz. 959). Organ podniósł, że koniecznym warunkiem, który wnioskodawczyni musi spełnić do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą. Warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony. W odwołaniu od powyższej decyzji D. R., wyjaśniła, że od 2006 r. nie podjęła zatrudnienia z uwagi chorego męża K., który był bardzo chory i ZUS przyznał mu pierwszą grupę inwalidzką. Ponadto 9 lipca 2013 r. jej matka H. S. po upadku na działce i załamaniu szyjki kości udowej prawej wymaga stałej opieki. Wskazała, że jej zdaniem mimo, że dochód jej rodziny oraz jej matki przekracza kryterium dochodowe, to jest on nie wystarczający przy dwóch osobach z 1 grupą inwalidzką w jednym gospodarstwie domowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie niniejszej nie jest kwestionowany, zarówno fakt sprawowania przez odwołującą opieki nad matką, ani rzetelność sprawowanej opieki. Sama okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się stosownym stopniem o niepełnosprawności nie jest samodzielną przesłanką do przyznania na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczność ta ma się bowiem wiązać z niemożnością pozostawania w dalszym ciągu w zatrudnieniu (w wykonywaniu dotychczasowej pracy zarobkowej), co się przejawia w rezygnacji z tego zatrudnienia dla sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Sama odwołująca w swoim odwołaniu informuje, że od roku 2006 nie podjęła zatrudnienia z uwagi na konieczność zapewnienia opieki choremu mężowi. Powyższe, dla potrzeb niniejszej sprawy, oznacza, że od 2006 r. wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 powyższej ustawy. Organ zwrócił uwagę że H. S., orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 19 listopada 2013 r., Nr 7835, została na stałe zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z tym orzeczeniem ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 października 2013 r., zaś od kiedy istnienie niepełnosprawność nie ustalono. Zdarzeniem, które zapoczątkowała tak drastyczne pogorszenie stanu zdrowia H. S. był jej upadek w dniu 9 lipca 2013 r. na działce. Kolegium wskazało, że nawet biorąc pod uwagę ww. datę dla przyjęcia istnienia przesłanki rezygnacji przez odwołującą się z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką, to nie można znaleźć związku przyczynowego między rezygnacją przez nią z zatrudnienia w roku 2006 r., a objęciem przez nią opieką chorej matki z uwagi na znaczny upływ czasu między tymi zdarzeniami, jak również z uwagi na jej oświadczenie zawarte w odwołaniu o niepodejmowaniu zatrudnienia od 2006 r. z uwagi na chorobę męża i konieczność otoczenia go opieką. Powyższego stanu rzeczy nie zmienia również okoliczność legitymowania się przez D. R. w roku 2013 statusem bezrobotnego, bo to tylko potwierdza okoliczność braku zatrudnienia, czy też innej pracy zarobkowej, z którego rezygnacja dla sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny jest konieczną przesłanką dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro w 2013 r. odwołująca się nie pozostawała w zatrudnieniu (nie pozostaje w nim od roku 2006), to ze względów oczywistych nie mogła ona z niego zrezygnować, a to z kolei daję podstawę do odmowy przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na brak rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jeśli chodzi o przekroczenie przez rodzinę odwołującej się oraz jej matkę kryterium dochodowego w kwocie 623,00 zł, to jest ono niewielkie, bo wynosi 6,70 zł. Przekroczenie o tak niewielką kwotę kryterium dochodowego dawało podstawę do procedowania sprawy D. R. w trybie art. 16a ust. 3 cyt. ustawy, który daje możliwość przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, pomimo przekroczonego dochodu. Jednakże w realiach niniejszej sprawy takie procedowanie pozostawało w sprzeczności z zasadą ekonomiki postępowania administracyjnego, gdyż z uwagi na brak po stronie odwołującej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej takie procedowanie nie mogłoby zakończyć się przyznaniem żądanego świadczenia. D. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. wskazując przede wszystkim, że nie podejmuje pracy z uwagi na ciężki stan zdrowia matki, która wymaga ciągłej opieki. W uzasadnieniu skargi powtórzyła okoliczności powołane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. (tekst jedn. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. dalej jako "u.ś.r." Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, iż w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednakże w ocenie Sądu przepis, o którym mowa, chociaż w obecnym brzemieniu nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. Z niekwestionowanego przez organy administracji oświadczenia skarżącej, wynika, że nie podejmuje zatrudnienia od 2006 r., ponieważ opiekuję się niepełnosprawną matką i mężem. Powyższe ustalenie skutkowało przyjęciem przez organy obu instancji, iż skarżąca nie spełniła określonej w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. W ocenie organów, brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą, a przedmiotową koniecznością opieki. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy administracji wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie zasługuje jednak na akceptację. Organy te przyjęły bowiem, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, odmiennie aniżeli niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 u.ś.r., świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest zaś nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołaną zasadą równości, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Zatem wbrew stanowisku organu administracji, rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że przepis art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc jak zostało to już powiedziane - przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. W tym miejscu wypada przywołać definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013r., poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Skoro zatem, w drodze analogii, uznać należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 ustawy), tak jak świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ustawy), może przysługiwać także osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. Pamiętać również należy, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013r. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna, jest interpretacją jak najbardziej błędną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 1037/12 – orzeczenie dostępne w CBOSA). Można zatem przyjąć, iż rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań – zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania (np. rezygnacją jest zaprzestanie uczestniczenia w przedsięwzięciu, jak i niepodjęcie uczestnictwa w ogóle). Jednakże bez względu na to, czy owa "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wobec powyższego kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. Reasumując wskazać należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.