II SA/Lu 756/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński po rozpoznaniu w dniu 16 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zmianę granic administracyjnych Gminy K. p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu [...] marca 2017 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] o wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zmianę granic administracyjnych Gminy K. Pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. G. J. – reprezentowana przez Wójta G. J. – wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, które zaistniało w wyniku podjęcia ww. uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Rada Miasta odmówiła uwzględniania wezwania wystosowanego przez G. J.. Wobec powyższego w dniu 3 lipca 2017 r. (data nadania) G. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powołaną na wstępie uchwałę z dnia [...] marca 2017 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, ze G. J. posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż skierowany na jej podstawie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek dotyczy bezpośrednio G. J.. Zaproponowana w nim zmiana granic administracyjnych Gminy K. ma bowiem polegać na wyłączeniu należących do G. J. sołectw: [...] i [...] K. i włączeniu ich do Gminy K.. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga G. J. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu braku legitymacji do jej wniesienia. Podkreślić na wstępie trzeba, że przedmiotowa skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. powołany przepis uzależniał skuteczność takiej skargi od jej poprzedzenia bezskutecznym wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, jednak wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, obowiązek ten został uchylony). Powyższy przepis przyznaje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga wnoszona w tym trybie nie ma zatem charakteru actio popularis. W konsekwencji osoba skarżąca uchwałę organu gminy w tym trybie musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Warunkiem uznania legitymacji skarżącego nie może być przy tym sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale niebudzące wątpliwości naruszenie takiego interesu prawnego. Skoro bowiem skarga złożona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, to do jej wniesienia nie może legitymować jedynie stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego, ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Konieczne jest zatem wykazanie, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu albo uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. W ocenie Sądu G. J. w niniejszej sprawie nie wykazała, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta narusza jej interes prawny lub uprawnienie chronione prawem. Uchwała ta ma wyłącznie charakter intencyjny, decydując o wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zmianę granic administracyjnych Gminy K.. Wprawdzie wnioskowana zmiana oddziaływałaby również na kształt granic skarżącej G. J., jednak zagrożenie takie na obecnym etapie wszczętej procedury ma charakter jedynie potencjalny. Zaskarżona uchwała samoistnie nie zmienia bowiem granic terytorialnych ww. Gmin. Granice te mogą być zmienione dopiero rozporządzeniem Rady Ministrów. Zatem dopiero takie rozporządzenie - a nie zaskarżona uchwała Rady Miasta - dotyczyłoby ściśle określonego obowiązku prawnego i uprawnień Gminy. Zaskarżona uchwała jest bowiem jedynie częścią postępowania w tym przedmiocie. Jest przy tym suwerennym aktem pozostającym w uznaniu Gminy K. i nie wpływa na prawa i obowiązki innych gmin, które mogą podejmować własne suwerenne decyzje (uchwały) w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1036/17, LEX nr 2293963). W konsekwencji jako nieuprawnioną uznać należy próbę powiązania przez skarżącą Gminę konsekwencji prawnych zaskarżonej uchwały z naruszeniem jej praw. W odróżnieniu bowiem od ewentualnego rozporządzenia Rady Ministrów zaskarżona uchwała nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną skarżącej Gminy, a jedynie stanowi wystąpienie Rady Miasta wyrażające wolę zmiany granic terytorialnych swojej gminy. Skoro zatem zaskarżona uchwała ze swej istoty nie może naruszać interesu prawnego lub uprawnienia G. J., stwierdzić należy, że Gmina ta nie posiada legitymacji do złożenia skargi na przedmiotowy akt. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z tych względów orzeczono jak w sentencji postanowienia.