II SA/Lu 757/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. B., W. B. i K. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W piśmie z dnia [...] października 2010r. H. B. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o istotnych odstępstwach od pozwolenia na budowę przy budowie budynku mieszkalnego przez G. Z. na działce nr [...], położonej w L. przy ulicy P. W., polegające na zmianie ukształtowania terenu działki, na której prowadzone były roboty budowlane. Podnosząc, że zmiana powyższa wypełnia przesłankę art.36a ust.5 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wniosła o przywrócenie działki do stanu poprzedniego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku i nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia jego ekspertyzy technicznej, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na G. Z. w terminie do dnia 31 maja 2012r. obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego na własnym fundamencie o wysokości 30 cm powyżej pokrycia dachowego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], sporządzenia i przedłożenia zamiennego projektu budowlanego z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1981r. Naczelnika Miasta [...] i decyzji z dnia [...] listopada 1996r. Burmistrza Miasta [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2010 roku na działce nr [...] stanowiącej własność G. Z. stwierdzono, że znajduje się na niej piętrowy budynek mieszkalny. z poddaszem nieużytkowym, podpiwniczony, murowany z bloczków z betonu komórkowego, o dwuspadowej więźbie dachowej, pokryty blachodachówką; o wymiarach 9,76m x 9,70m + 1,54 x 4,50 m i wysokości w kalenicy ok. 11,20 m. Od strony działki sąsiedniej nr ewid. [...] do budynku dobudowano garaż o wymiarach 3,88 m x 11,24 m i wysokości do stropu 2,4 m z zadaszeniem. Budynek mieszkalny został usytuowany w odległości 9,0 m od krawędzi jezdni ul. P. W. Organ ustalił, że budynek został zrealizowany w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1981r. na rzecz M. W. Ponadto istnieje decyzja z dnia [...] czerwca 1987r. wydana przez Urząd Miejski w [...]. Referat Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego przenosząca powyższą decyzję na rzecz G. W. Garaż został natomiast wybudowany na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1997r., udzielającą G. Z. pozwolenia na budowę budynku garażowego o wymiarach 11,20 m x 4,20 m, wydaną przez Urząd Rejonowy w [...]. Ustalono, że w trakcie budowy dokonano zmiany wymiarów budynku mieszkalnego - projekt budowlany stanowiący załącznik do tej decyzji o pozwoleniu na budowę przewidywał wymiary 8,54 m x 8,40 m i wysokość 7,22 m, obecnie wymiary wynoszą 9,76m x 9,70m + 1,54 x 4,50 m i wysokość w kalenicy ok. 11,20 m. Wykonano konstrukcję więźby dachowej dwuspadową natomiast projekt przewidywał dach kopertowy, wykonano dodatkowe otwory okienne i drzwi balkonowe, częściowo zmieniono układ ścian działowych. Zmienione zostały także wymiary garażu - projekt przewidywał szerokość 4,20 m, natomiast wykonano 3,88 m. Nad garażem nadbudowano dodatkowo zadaszenie na słupach murowanych z cegły klinkierowej, nie wykonano muru p.poż., wykonano natomiast dodatkowe wrota od strony zachodniej. Organ zaznaczył, że dokonano także zmiany usytuowania budynku na działce, ponieważ nie został usytuowany w granicy z działką gruntu nr ewid. [...]. Roboty budowlane nie zostały zakończone (brak balustrady na balkonie budynku mieszkalnego od strony zachodniej, ponadto brak jest tynków zewnętrznych w części ścian do wysokości cokołu, w części garażowej trwają roboty wykończeniowe, od strony zachodniej budynku teren jest nie uporządkowany. Według organu opisane odstępstwa od projektu budowlanego traktować należy jako istotne w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt 1 i pkt 2 prawa budowlanego wymagające uprzedniej zgody właściwego organu wyrażonej w formie decyzji. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2011r. inwestorka przedłożyła ekspertyzę techniczną budynku, z której wynika, że po wytyczeniu granicy z działką sąsiednią nr [...] i wybudowaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z tego opracowania, budynek będzie spełniał wymogi zawarte w art. 5 prawa budowlanego. Organ podał, że w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin ich wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Według organu dotychczasowy stan techniczny obiektu jest nie do zaakceptowania w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem należy wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. [...], jako północną ścianę budynku. Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei w myśl art. 51 ust. 5 ustawy, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutu zmiany ukształtowania działki nr ewid. [...], organ wyjaśnił, że inwestorka będzie zobowiązana kontynuować budowę pod nadzorem kierownika budowy zgodnie z zatwierdzonym zamiennym projektem zagospodarowania działki i zamiennym projektem architektoniczno - budowlanym, które to opracowanie projektowe należy wykonać w terminie wyznaczonym w niniejszej decyzji. Ponadto po zakończeniu budowy teren działki winien być doprowadzony do należytego stanu i porządku. Nie stwierdzono natomiast, aby roboty budowlane na podstawie udzielonych pozwoleń prowadzone były z zagrożeniem bezpieczeństwa dla budynku mieszkalnego H. B. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], podobnie argumentując, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. B., K. O. i W. B. zarzucili powyższej decyzji brak rozstrzygnięcia co do zmiany naturalnego spływu wód, zmiany ukształtowania terenu, na skutek czego w garażu sąsiadów gromadzi się woda. Decyzje obu instancji, w przekonaniu skarżących, nie rozstrzygają także w kwestii odsłonięcia, z powodu zmiany ukształtowania terenu, części fundamentów budynku mieszkalnego stojącego w granicy działek. Okoliczności tych nie da się ustalić bez przeprowadzenia oględzin. Pominięcie dowodu w tym zakresie skutkuje w ich mniemaniu wadliwością decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przedstawiona w skardze argumentacja, wbrew przekonaniu skarżących, nie może stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Co więcej, w ogóle nie odnosi się ona do zasadności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, ale opiera w istocie na zarzucie nierozpoznania wniosku skarżących, dotyczących spowodowania przez G. Z. zmiany ukształtowania powierzchni jej działki nr [...], na której został wybudowany przedmiotowy budynek mieszkalny. Zarówno w odwołaniu od decyzji jak i w skardze powtórzono, wyrażone już podczas wniosku z dnia [...] października 2010r i oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2010r., zapatrywanie nie tylko o odstąpieniu od pozwolenia na budowę, ale także o obniżeniu przez inwestorkę powierzchni działki, co miałoby skutkować powstaniem zagrożenia dla ich budynku mieszkalnego, znajdującego się w granicy wspomnianej działki. W skardze wywód ten uzupełniono, dowodząc dokonania przez inwestorkę zmiany naturalnego kierunku spływu wód i odsłonięcia fundamentów ich budynku. Tak sformułowane żądanie wymagało precyzyjnego ustalenia, czego właściwie domagają się skarżący, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze. Uwaga ta jest tym bardziej uzasadniona, jeśli uwzględnić, że inicjując postępowanie H. B. domagała się jedynie przywrócenia działki do stanu poprzedniego. Bez wątpienia sprawa odsłonięcia fundamentów budynku na skutek wybrania ziemi na sąsiedniej nieruchomości, co ma związek z budową, jest sprawą z zakresu budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych regulowaną przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zakwalifikowaną do prac przygotowawczych wskazanych w treści art. 41 ust. 1 pkt 2 tej ustawy tj. niwelacji terenu. Stosownie zaś do treści jej art. 84 ust. 1 pkt 1 przestrzeganie stosowania przepisów prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego, a organem I instancji właściwym w tych sprawach jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, za wyjątkiem spraw określonych w treści art. 82 ust. 3 i 4 tej ustawy ( postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2011r. II OW 46/11 CBOSA ). Jeśli jednak skarżący powołują się na zmianę stosunków wodnych na gruncie, spowodowaną zmianą ukształtowania działki 285 przez obniżenie jej powierzchni, kwestia ta winna być rozpoznana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( tekst jedn. Dz. U z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zmianami ). Według art. 29 ust.1 pkt.1 tej ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z kolei ust.3 art.29 stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z przepisu tego jasno jednak wynika, że sprawy tego rodzaju nie pozostają w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dla zastosowania właściwego trybu należy jednak ustalić, jak wspomniano, zakres żądania. Nie można przy tym podzielić spostrzeżenia organu I instancji, że sprawa zmiany ukształtowania działki [...] zostanie rozwiązana w zamiennym projekcie budowlanym, do wykonania którego zobowiązano inwestorkę. Jest oczywiste, że sam projekt zagospodarowania działki, którego treść określa art.34 ust.3 pkt.1 prawa budowlanego nie rozwiąże kwestii ewentualnego obniżenia terenu i odsłonięcia fundamentów sąsiedniego budynku, co przecież jest wiodącym zarzutem skarżących. Warto przy tym zauważyć, że nie ustosunkowanie się do wniosków skarżących nie dotyczy tylko zmiany sposobu ukształtowania powierzchni działki [...], ale także odstępstw od pozwolenia na dobudowę garażu do budynku mieszkalnego, co wynika z oględzin i decyzji organu I instancji. Nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego. W aktach brak jest jakiejkolwiek informacji o rozstrzygnięciu sprawy samego garażu mimo, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011r. zobowiązuje do przedłożenia zarówno budynku mieszkalnego jak i garażu. Brak rozpoznania wszystkich wniosków skarżących nie może jednak mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej, wspomniana zaś kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 ). Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w zaskarżonej decyzji, w tym przypadku dotycząca istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1981r. Naczelnik Miasta [...] udzielił M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o wymiarach 8,5m x 8,64 m ( wymiary ten zamieszczono na planie zagospodarowania działki ) i wysokości 722 cm ( dane na projekcie technicznym ) na działce [...] położonej w L. przy ulicy P. W. i w odległości 5,9 m od granicy z działka [...], stanowiącej własność C. B. W dniu [...] listopada 1984r. udział w tej działce wynoszący ½ wraz z rozpoczęta budową zakupiła G. W. ( obecnie Z. ). Decyzją z dnia [...] czerwca 1988r. lub 1987r. ( data decyzji jest bowiem nieczytelna ) Naczelnik Miasta [...] przeniósł na nabywczynię nieruchomości pozwolenie na budowę, udzielone pierwotnie M. W. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1997r. udzielono G. Z. pozwolenia na dobudowę budynku garażowego o wymiarach 11,2 x 4,2 do istniejącego budynku mieszkalnego w granicy z działką [...] i w odległości 5m od granicy działki ulicy P. W. Podczas oględzin działki [...] w dniu [...] października 2010r. w obecności G. Z. i K. O., współwłaścicielki sąsiedniej działki [...] ustalono, że obecnie wymiary domu mieszkalnego wynoszą 9,76m x 9,70m + 1,54 x 4,50 m, natomiast jego wysokość w kalenicy ma ok. 11,20 m. Budynek jest zlokalizowany w odległości 0,4 m od granicy z działką [...] i w odległości 9 m od krawędzi jezdni ulicy P. W. Ponadto zamiast dachu kopertowego wykonano dach dwuspadowy, dodatkowe otwory okienne i drzwi balkonowe, częściowo zmieniono też układ ścian działowych. Zmienione zostały także wymiary garażu – zamiast przewidzianej w projekcie szerokości 4,20 m, garaż ma 3,88 m. Nad garażem nadbudowano dodatkowo zadaszenie na słupach murowanych z cegły klinkierowej, nie wykonano muru p.poż., co przewidywało pozwolenie na budowę, wykonano natomiast dodatkowe wrota od strony zachodniej. Ustalenia powyższe nie były kwestionowane ani przez skarżących, ani przez samą inwestorkę. Organ zasadnie uznał, że opisane odstępstwa od projektu budowlanego należy zakwalifikować jako istotne, opisane w art. 36a ust. 5 pkt.1 i 2 prawa budowlanego, które zgodnie z art. 36a ust. 1 tej ustawy były dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W konsekwencji organy prawidłowo zastosowały rozwiązanie przewidziane w art. 51 ust.1 pkt.3 wspomnianej ustawy, według którego - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin ich wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Słusznie uznano, że wobec usytuowania budynku garażu w granicy z działką nr [...] niezbędne było także orzeczenie o budowie muru przeciwpożarowego, stosownie do § 272 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami ). Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązek wykonania muru o wysokości 30cm ponad połać dachu ( tarasu ) od strony działki [...] został zawarty już w pozwoleniu na budowę garażu z dnia [...] lutego 1997r. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.