II SA/Lu 76/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]., znak: [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. znak: AB.[...] Starosta [...] udzielił J. i E. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr 95/1 w miejscowości C.na sklep spożywczy. Po rozpoznaniu odwołania S. K. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. znak : RR.AB.BP.[...] powyższą decyzję utrzymał w mocy. W motywach rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z ustaleniami jakie poczynił w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, budynek został wybudowany w latach 1980-1982 na podstawie pozwolenia na budowę. W roku 2001 inwestor samodzielnie dokonał jego remontu. Mimo braku pozwolenia na wykonanie remontu nie nakazano rozbiórki budynku . W toku ponownego rozpatrzenia sprawy inwestor dołączył dokumenty wymagane przez przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części ( Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz.47) tj. opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych, zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, jego konstrukcję, dotychczasowe i zamierzone przeznaczenie, rysunki niezbędne do określenia charakterystyki techniczno – użytkowej adaptacji obiektu. Dokumentacja została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, inwestor przedstawił ponadto ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcę budowlanego , z której wynika, że obiekt spełnia wymagania ze względu na ochronę przeciwpożarową i nie ma przeszkód do jego eksploatacji jako sklepu spożywczego. Wojewoda podkreślił, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania gminy z dnia 10 września 2002 r. , w którym budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2 MRU, oznaczającym zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i usługi komercyjne. Odrzucając zarzut dotyczący niezachowania podczas budowy budynku odległości od granic działki i linii zabudowy, stwierdzono, że obecnie obowiązujące przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ), które z mocy § 2 ust.1 stosuje się także przy zmianie sposobu użytkowania budynków, powinno ograniczyć się do części budynku bezpośrednio objętej robotami oraz do części funkcjonalnie lub technicznie z nią powiązanych. Pozostałe części budynku mogą pozostać bez zmian. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. K. zarzucając decyzjom Starosty i Wojewody obrazę przepisów prawa polegającą na błędnej ich interpretacji, co doprowadziło , zdaniem skarżącego do wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego, wnosił o ich uchylenie. W ocenie skarżącego decyzje pomijają jego interesy, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wydane zostały z naruszeniem prawa i wbrew funkcjonującym procedurom. Jego zdaniem budynek garażowy został wybudowany bez pozwolenia na budowę , zaś jego remont i modernizacja jakie miały miejsce w 2001 r. , stanowiły także samowolę budowlaną. Organy nadzoru budowlanego usankcjonowały ten stan, dokonując zbyt pochopnej oceny działania małżonków M. Pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego , na jaką powołał się Wojewoda , została wydana dopiero w październiku 2002 r. , gdy skarżący zaczął dochodzić swoich praw. Nie było jej w momencie budowy i przebudowy obiektów. Skarżący zakwestionował także zgodność zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dowodził, że symbol 2 MRU nie odnosi się do handlu i prowadzenia sklepu spożywczego, gdyż taka działalność jest działalnością handlową, a nie usługową . Skarga podkreśla, że sporny budynek i jego usytuowanie nie odpowiada przepisom powołanego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda , że skarżący nie wskazał konkretnych interesów , jakie miałyby zostać naruszone zaskarżoną decyzją. Jego zdaniem nie został też naruszony art.5 prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Podzielić należy stanowisko skarżącego, że decyzje Wojewody i Starosty zostały wydane bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy , co stanowi naruszenie art.7, 9 i 77 § 1 kpa. Trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. ( sygn. akt II OSK 186/05 nie publ.), że pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie może zostać udzielone, jeśli obiekt ten został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. W pierwszym rzędzie należało zatem ustalić, czy składający wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dysponowali pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku lub zostało wydane pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, które oznacza, że wcześniej popełnioną samowolę budowlaną uznaje się za niebyłą ( por .wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1988 r. sygn. akt IV SA 287/88 ONSA 1988/2/68 ). Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że oparciem dla stanowiska , odrzucającego zarzut skarżącego co do budowy obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, było pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2003 r. Podaje się w nim, że budowa budynku gospodarczego na działce nr 95/1 przez E. M. miała miejsce w latach 1980-1982 i była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę. Ustalenia te miałyby zostać poczynione podczas oględzin jakie miały miejsce w dniu 13 grudnia 2001 r. w których skarżący, mimo prawidłowego powiadomienia nie brał udziału. Wbrew przekonaniu organów, pismo powyższe nie mogło stanowić wystarczającej podstawy dla wyciagnięcia wniosków prezentowanych w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Wspomniane pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie kwestionuje, że skarżący już w piśmie z dnia 3 grudnia 2001 r. informował o wybudowaniu budynku bez jego zgody co miało miejsce kilka lat wstecz. Wobec braku tego pisma w aktach sprawy nie sposób dociec, czy chodziło w nim o brak zgody na budowę , czy budowę bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu z dnia 20 lutego 2003 r od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2003 r. znak : AB.[...] skarżący wspomina jednak o piśmie z dnia 4 grudnia 2001 r. w którym informował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Tego pisma także nie ma w aktach sprawy. Nie wiadomo nawet , czy pisma z dnia 3 grudnia 2001 r. i z dnia 4 grudnia 2001 r. są tymi samymi, czy też odrębnymi w tej samej sprawie. Z kolei w piśmie z dnia 8 stycznia 2003 r. skarżący podaje, że "budynek garażowy został wybudowany samowolnie bez niczyjej zgody rok temu". Nie wiadomo zatem jakie dowody legły u podstaw forsowanej przez organy tezy o budowie budynku w latach 1980-1982. Jeśli miałoby to wynikać z oględzin budynku to i tak nie sposób dokonać jej weryfikacji z powodu braku protokołu oględzin w aktach sprawy. Wątpliwości w tej materii podsyca odmienne określenie charakteru budynku jakiego miałoby dotyczyć pozwolenie na budowę. O ile Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, że chodzi o budowę budynku gospodarczego, to już Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 19 maja 2003 r. skłania się do stanowiska, że budynek był budowany jako kuchnia letnia i garaż. Wobec tak diametralnie odmiennych poglądów, rzeczą organów było przeprowadzenie rzetelnego i skrupulatnego postępowania dowodowego w oparciu o przepisy kpa, mającego na celu ustalenie daty budowy obiektu budowlanego i wyjaśnienie, czy inwestorzy nie działali w warunkach samowoli budowlanej. Przypomnieć jedynie należy, że stosownie do art.75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Gruntownie przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoli odnieść się także do zarzutu skargi o naruszeniu linii zabudowy przy realizacji przedmiotowego budynku. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej części uznać należy za dalece niewystarczające i nie mające odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Istota skargi zmierza bowiem do wykazania, że omawiany obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie z linią zabudowy, nie odnosi się natomiast do naruszenia przepisów powołanego w zaskarżonej decyzji Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ustalenie daty budowy obiektu budowlanego miałoby tutaj decydujące znaczenie . W wyroku z dnia z dnia 8 października 2002 r. ( sygn. akt III RN 179/2001 OSNP 2003 /19/454) Sad Najwyższy wywiódł bowiem, że wybudowanie obiektu budowlanego z przekroczeniem linii zabudowy określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zgodnie z przepisami ustawy z art.27 ust.1 z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, uzasadnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce tego obiektu na podstawie art. 37 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zmianami ). Z uwagi na powyższe na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c) i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty . O kosztach orzeczono na podstawie art.200, a o wstrzymaniu wykonania decyzji w oparciu o art.152 cytowanej ustawy.