II SA/Lu 760/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 września 2022 r., znak: SKO.41/3309/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. A. M. (dalej także jako: skarżąca) w dniu 24 marca 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem S. K. Decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta Lublina (dalej także jako: Prezydent) omówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. (k. 13 akt admin. II inst.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium) poinformowało skarżącą, że może zawiesić prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i że pobieranie tej renty jest przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, oświadczyła, że nie zawiesi prawa do renty (k. 16 akt admin. II inst.). Wraz z pismem wpłynęła do organu kopia aktu zgonu S. K., który nastąpił w dniu 2 sierpnia 2022 r. (k. 15 akt admin. II inst.). Decyzją z dnia 12 września 2022 r. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zakwestionował jako nieprawidłowe wydanie decyzji przez organ I instancji w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazał w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. 2014 r., poz. 1443), w którym orzeczono o niezgodności powyższego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że legitymowania się przez S. K. orzeczeniem, z którego wynika, że niepełnosprawność nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu lekkim i ma prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (do dnia 31 grudnia 2022 r.). Organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i wskazał na konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Stwierdził, że skarżącej przysługiwałoby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od złożenia wniosku do dnia śmierci ojca, gdyby nie pobierała renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium wskazało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 nie może być odczytywany w ten sposób, że prowadzi do nierównego traktowania opiekunów osób niepełnosprawnych. Umożliwienie rencistom częściowo niezdolnym do pracy zachowania prawa do renty przy jednoczesnym przyznaniu im świadczenia pielęgnacyjnego oznaczałoby ich uprzywilejowanie wobec osób w pełni zdolnych do pracy i niepodejmujących zatrudnienia lub z niego rezygnujących w celu sprawowania opieki, jak również osób, które zawiesiły prawo do emerytury, aby uzyskać omawiane świadczenie. Organ nie podzielił zatem stanowiska skarżącej, zgodnie z którym możliwe jest kumulatywne pobieranie tych świadczeń. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niezastosowanie, mimo derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, ze w związku ze wskazanym powyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi obecnie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium w odpowiedzi na skargę, podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Tytułem wstępu należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być przesłanka wyrażona art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615, dalej jako: u.ś.r.). Zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. 2014, poz. 1443). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 786/21, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie m. in.: z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 682/22, z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 603/22, z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 329/22). Podstawą utrzymania w mocy przez Kolegium decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był niesporny fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i nie wyraża woli zawieszenia tego prawa, lecz oczekuje przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od złożenia wniosku do dnia śmierci ojca przy jednoczesnym pobieraniu renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257) stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej – czyli z dniem 9 stycznia 2020 r. W powyższym wyroku Trybunał wskazał, że osoby opiekujące się niepełnosprawnymi, którym przysługuje renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą pracować i nie istnieją legislacyjne przeciwskazania do tego, aby podejmowały zatrudnienie. Ustawodawca przewidział mechanizm zapobiegający pobieraniu przez rencistów częściowo niezdolnych do pracy tego świadczenia, gdy decydują się oni na wykonywanie czynności zarobkowych. Mechanizm polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego dochodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2022 r., poz. 504, dalej jako: u.e.r.f.u.s). Omawiany przepis prowadził do wyłączenia opiekunów rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawną osobą. W związku z powyższym opiekunowie uprawnieni do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mają prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, ponieważ ustawodawca do tej pory nie wprowadził do ustawy regulacji szczególnej w zakresie wysokości świadczenia dla takiego opiekuna. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym, osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20; czy też: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19). O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania renty, to organ winien poinformować wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno-rentowego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do renty czy emerytury, nastąpi płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych (emerytalnych) do systemu świadczeń rodzinnych. Analiza uzasadnienia omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do konkluzji, że analogiczna była intencja Trybunału w przypadku renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W treści uzasadnienia wyłożono bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym z instrumentów realizowania przez ustawodawcę obowiązku wyznaczonego w art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, a ograniczenie możliwości pobierania tego świadczenia przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zdaniem Trybunału, wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy powinno być tak ukształtowane, aby rodziny, których członkami są niepełnosprawne osoby, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Porównanie wysokości świadczeń wskazuje na intencję doprowadzenia do sytuacji, gdy możliwe jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia tj. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy lub świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 470/22). Ustawodawca nie reguluje zbiegu prawa do świadczenia z tytułu częściowej niezdolności do pracy (nieobjętego już dyspozycją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) ze świadczeniami rodzinnymi – analogicznie jak m. in. w art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s. Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. 1 u.ś.r. – po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – prowadzi do wniosku, że możliwa jest kumulacja renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenia pielęgnacyjnego. Taka wykładnia jest jednak niedopuszczalna, gdyż przeczy założeniom wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w analizowanym wyroku i zasadzie sprawiedliwości społecznej. Wprowadzałaby uprzywilejowanie rencistów pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy – zarówno w stosunku do osób, które są zdolne do pracy, lecz z powodu sprawowanej opieki nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i w stosunku do osób, które doprowadziły do zawieszenia swojego prawa do emerytury, renty czy innego świadczenia w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że sytuacja opiekuna, któremu przysługuje prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest podobna do sytuacji podmiotu, który jest zdolny do pracy. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że jego sytuacja jest również podobna do sytuacji opiekunów wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż przysługuje mu prawo do świadczenia emerytalno-rentowego. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w pełni aprobuje, że art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie pozwalają odczytywać wyroku Trybunału Konstytucyjnego w ten sposób, iż dopuszczalna jest kumulacja świadczenia pielęgnacyjnego i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 219/22, WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 219/22, WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 113/22, WSA w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Ol 446/22). Stanowisko to zostało także zaprezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (por. m. in. wyrok z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 500/22). Pogląd o konieczności wyboru jednego z tych świadczeń tj. świadczenia pielęgnacyjnego lub renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny (por. m. in. wyrok z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 448/22). Z przywołanych powyżej względów nie ma racji strona skarżąca, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jak bowiem wskazano wyżej, dopiero z dniem zawieszenia prawa do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy możliwe jest przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy poinformował skarżącą, do czego był zobligowany na podstawie art. 8, 9 i 79a k.p.a., że podstawą odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność pobierania renty, pouczył o możliwości jej zawieszenia i wyznaczył w tym celu termin do przedłożenia decyzji o zawieszeniu wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Konkludując powyższe rozważania należy stwierdzić, że skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie poczyniła żadnych starań, aby usunąć jedyną negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że przesłanka ta była jednoznacznie wskazywana przez organ odwoławczy, jako podstawa odmowy przyznania świadczenia. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu jednoznacznie, konsekwentnie wywodziła, że przysługuje jej kumulatywnie świadczenie pielęgnacyjne i renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy – tak we wniosku, w odwołaniu od decyzji I instancji, w piśmie z dnia 25 sierpnia 2022 r. i w skardze do Sądu. Jak wykazano powyżej, skarżąca nie może kumulatywnie pobierać zarówno renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Bez aktywności ze strony wnioskodawczyni, w szczególności wobec braku woli rezygnacji z pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, organ nie mógł rozwiązać problemu zbiegu świadczeń korzystnie dla strony. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zasadnie odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na fakt, że do dnia śmierci ojca pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i nie dopełniła czynności niezbędnych do rozwiązania problemu zbiegu świadczeń, tj. nie złożyła wniosku o wstrzymanie wypłaty tejże renty i nie przedstawiła decyzji w tym przedmiocie. Niesporne między stronami jest to, że śmierć osoby, nad którą była sprawowana opieka wyznacza termin końcowy, za który może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Należy przy tam zauważyć, że świadczenie ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jednym z elementów prawidłowo złożonego wniosku na kanwie niniejszej sprawy była decyzja w przedmiocie zawieszenia prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Nie ma prawnej możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku w tym przedmiocie, jeżeli stronie skarżącej w tym okresie przysługiwało prawo do konkurencyjnego świadczenia (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1390/21). Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.