II SA/Lu 762/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca),, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nakazuje ściągnięcie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem części nieuiszczonego wpisu od której skarżąca była zwolniona. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej M. K. rozbiórkę wykonanych samowolnie na działce nr ewid. 132 w W. miejsc postojowych (utwardzenia z kostki brukowej) od strony działki nr ewid. 126, na długości 23 m i szerokości 3,70 m, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej podniósł, iż na działce nr ewid. 132 w miejscowości W., w odległości 1,30 m od granicy z działką H. C. nr ewid. 126 znajduje się plac postojowy utwardzony kostką brukową o długości 23 m, związany z funkcjonowaniem zlokalizowanego na posesji biura Z, R. – B. "H". Zgodnie z oświadczeniem właścicielki nieruchomości przedmiotowe utwardzenie powierzchni gruntu zostało wykonane w latach 1990 – 1992. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po stwierdzeniu, iż wymienione miejsca postojowe zostały wykonane samowolnie, tj. bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi bądź pozwolenia na budowę, a także naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją z dnia 19 maja 2005 r. wydaną na podstawie przepisu art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał M. K. ich rozbiórkę od strony działki nr ewid. 126, na długości 23 m i szerokości 3,70 m. Od decyzji tej odwołała się M. K. podnosząc, iż utwardzony plac służył wyłącznie jej celom prywatnym i działalności związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Rozpatrując odwołanie M. K., organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budowa miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Brak zgłoszenia rodzi konsekwencje w postaci stosowania procedury określonej przepisem art. 49b ust. 1 ustawy. Jak wskazano, organ nadzoru budowlanego bada, czy budowa obiektu budowlanego zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w przypadku jego braku, z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. W przypadku naruszenia przepisów, wskazanych przepisem art. 49b ust. 2 ustawy, organ administracji nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż zrealizowane przez inwestora miejsca postojowe naruszają przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. L., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2001 r., działka nr ewid. 132 położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem MN/R, przeznaczonym pod mieszkalnictwo niskie, a także – w części – pod drogę dojazdową (KD). Zgodnie z ustaleniami ogólnymi planu pomiędzy działkami o różnych funkcjach istnieje obowiązek wprowadzenia pasów zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 5 m. Organ odwoławczy wskazał, iż z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że warunek ten nie został spełniony. Ponieważ pomiędzy utwardzonymi miejscami postojowymi na działce M.K., a działką H.C. znajduje się trawnik o szerokości 1,30 m, to aby uczynić zadość wskazanemu warunkowi (pięciometrowy pas zieleni między działkami o różnych funkcjach), konieczne jest rozebranie wykonanego utwardzenia na całej jego długości 23 m i szerokości 3,70 m. Organ odwoławczy podniósł również, iż wobec ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia cel, czy też sposób korzystania z przedmiotowych miejsc parkingowych. M. K. odwołała się od tej decyzji wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzucała wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa i wnosiła o jej uchylenie. Skarżąca podnosiła, iż przedmiotowe utwardzenie wykonała w celu zabezpieczenia swojej posesji przed działaniem wody. Podnosiła również, iż utwardzenie to wykonała . w latach 1990 – 1992, tj. pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W tym kontekście podnosiła ona, iż obowiązująca w dacie realizacji inwestycji ustawa, nie przewidywała zgłoszenia tego typu robót. Wskazywała w związku z tym, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem została wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu przepisu art. 103 ust. 2 ustawy, który nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi. Podnosił ponadto, iż skoro obowiązująca ustawa wymaga dla przedmiotowych inwestycji zgłoszenia, to brak jest podstaw stosowania przepisu art. 103 ust. 2 ustawy, który odnosi się tylko i wyłącznie do przepisu art. 48 ustawy, a ten dotyczy tylko i wyłącznie samowoli budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w granicach sprawy i uwzględniająca zasady wyrażone na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Według Sądu, zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepis art. 138 kpa w zakresie, w jakim określa on standard i zasady postępowania odwoławczego. Organ II instancji rozpatrując odwołanie M. K. nie uwzględnił zasady, w świetle której cel postępowania odwoławczego nie ogranicza się li tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji. Zasadą jest bowiem, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości (art. 15 kpa w związku z art. 138 kpa). Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co oznacza, iż zadaniem organu odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji i rozpatrzenie wszystkich żądań strony odwołującej się i odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji (por. np.: wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA/Łd 112/98, wyrok NSA z 14 października 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1313/98). Organ II instancji uchybił przywołanym zasadom, albowiem ograniczył się tylko i wyłącznie do ustaleń i ocen organu I instancji, które następnie powielił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przenosząc tym samym na etap postępowania odwoławczego (postępowania merytorycznego) skutki zaniechań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie czyni to zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym. Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały również z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 kpa stanowiących odpowiednio, iż "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" oraz, iż "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". W konsekwencji prowadzi to do wniosku o naruszeniu przepisu art. 80 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy I i II instancji nie sprostały wynikającym z tych przepisów zasadom legalizmu, prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Wobec tego należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tym samym na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Za dowolne należy bowiem uznać takie ustalenia, które jakkolwiek znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak w materiale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut ich dowolności niweczą dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co jest warunkiem koniecznym i niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość dyspozycji przepisu art. 7 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94, wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 1768/99). W tym kontekście podkreślić należy, iż orzekając w sprawie organy administracji publicznej w niepełny i niekompletny, tym samym, w wadliwy sposób ustaliły stan faktyczny sprawy. Podejmując rozstrzygnięcia, co do jej istoty uczyniły to więc przy braku podstawy faktycznej wydawanych decyzji. W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, istota zagadnienia sprowadza się do kwestii czasu zrealizowania inwestycji polegającej na wybudowaniu miejsc parkingowych na działce należącej do M.K.. Skarżąca, okoliczność wykonania utwardzenia gruntu i wybudowania miejsca parkingowych na swojej posesji w latach 1990 – 1992 podnosiła zarówno w postępowaniu przed organem I instancji w czasie oględzin przeprowadzonych z jej udziałem (protokół oględzin obiektu budowlanego, k.8-7 akt administracyjnych organu I instancji), jak również w postępowaniu przed organem II instancji, tj. w adresowanym do niego odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z treści uzasadnień decyzji organów nadzoru budowlanego I i II instancji oświadczenie skarżącej nie znalazło w nich żadnego odzwierciedlenia. Organy administracji publicznej nie przeprowadziły w tym zakresie żadnych ustaleń, jak również nie wyraziły w tej mierze żadnego stanowiska. Uczynił to dopiero Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w odpowiedzi na skargę. Ustosunkowując się do jej zarzutów podniósł, iż skoro obowiązująca ustawa wymaga dla przedmiotowej inwestycji zgłoszenia, to brak jest podstaw stosowania przepisu art. 103 ust. 2 ustawy, który odnosi się tylko i wyłącznie do przepisu art. 48 ustawy, a ten dotyczy tylko i wyłącznie samowoli budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skutki zaś usuwania samowoli budowlanych zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia reguluje zaś przepis art. 49b ustawy. Według Sądu, za wadliwe uznać należy, nie dość, że zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń w zakresie odnoszącym się do czasu zrealizowania przedmiotowej inwestycji, to również i stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Kwestia ustalenia daty wybudowania miejsc postojowych ma bowiem podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym kontekście podkreślić należy, iż poza sporem jest, że jeżeli na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. przedmiotowa inwestycja wymagałaby pozwolenia na budowę, co jednoznacznie wynikałoby z jej przepisu art. 28 ust. 1 stanowiącego, iż roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, to usunięcie skutków samowoli budowlanej zaistniałej w okresie podawanym przez skarżącą, a polegającej na wybudowaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. musiałoby nastąpić z zastosowaniem przepisu 48 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy. Przepis art. 48 ust. 1 reguluje bowiem procedurę podejmowania decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym, skoro przedmiotowa inwestycja na gruncie poprzednio obowiązującego prawa wymagałaby pozwolenia na budowę, to zasadnie należałoby przyjąć, iż usuwanie skutków zrealizowania jej bez wymaganego pozwolenia musiałoby następować przy zastosowaniu wyżej wskazanego przepisu. Z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wynika zaś, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, tym samym, że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, zasadnie miałby zastosowanie w sprawie reżim ustawy Prawo budowlane z 1974 r., o ile oczywiście twierdzenia skarżącej o zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji znalazłyby swoje potwierdzenie w niespornych ustaleniach stanu faktycznego sprawy. W tym kontekście podkreślić należy jednak, iż przepis § 44 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – terenowego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zmianami) nie wymienia robót budowlanych polegających na wybudowaniu miejsc postojowych, jako wymagających pozwolenia na budowę. Brak jest też podstaw, aby w analizowanym zakresie odwoływać się do przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 z późn. zmianami). Z powyższego wynika wiec, że ustalenia i rozstrzygnięcia wymaga kwestia daty realizacji przedmiotowej inwestycji, jak również w kontekście przywołanych aktów wykonawczych kwestia wymogu realizowania jej na podstawie pozwolenia na budowę. Jeżeli więc twierdzenia skarżącej, co do daty realizacji inwestycji okazałyby się wiarygodne, to uzasadnione byłoby stosowanie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Niezależnie od wyżej przywołanych argumentów, odwołać się należy również do innych. W analizowany zakresie podkreślić należy, iż przepis art. 103 ust. 2 ustawy ustanawia generalną zasadę, z której wynika, iż skutki samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu przed 1 stycznia 1995 r. należy usuwać z zastosowaniem środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą. Uznać więc należy, iż przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane muszą być stosowane w zakresie niezbędnym i koniecznym do pełnego, zgodnego z wolą ustawodawcy, realizowania dyspozycji przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zasadność tego stanowiska koresponduje z zasadą nieretroakcji. Zgodnie z nią prawo bardziej restrykcyjne, tj. o większym stopniu dolegliwości, zwłaszcza jego przepisów sankcjonująco - dyscyplinujących, szerszym zakresie obowiązków, czy też o mniejszym stopniu i węższym zakresie wynikających z niego uprawnień i przywilejów, nie powinno być stosowane do stanów faktycznych, które wystąpiły przed jego wejściem w życie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2001 r. w sprawie sygn. akt OPS 4/01; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. w sprawie sygn. akt III RN 33/97). W tym kontekście, nie budzi wątpliwości, iż porównanie przepisów ustaw Prawo budowlane z 1994 r. i z 1974 r. jednoznacznie wskazuje na to, iż ustawą bardziej restryktywną, w zakresie odnoszącym się do zasad i trybu usuwania skutków samowoli budowlanej jest aktualnie obowiązująca ustawa. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w stanowisku judykatury, która w tej mierze podkreślała między innymi znaczenie i konsekwencje stosowania przepisów art. 37 ust. 1 i 2 oraz również przepisu art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (por. np. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2001 r. w sprawie sygn. akt OPS 4/01; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. w sprawie sygn. akt III RN 33/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 840/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 783/97). W tej mierze podnieść należy, iż zakresem stosowania wskazanej wyżej zasady objęta została również likwidacja samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji popełnionej przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 1998 r., w sprawie sygn. akt IV SA 840/96 podkreślił, że z uwagi na treść przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. W świetle powyższego, uznać należało, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w sposób czyniący zadość standardom określonym w przepisach art. 7, 75, 77 i 80 kpa. W postępowaniu tym, będą zobowiązane uwzględnić wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia dowody, podejmując przy tym, o ile będzie to konieczne i uzasadnione niezbędne działania z urzędu. W postępowaniu tym, zmierzać będą do ustalenia daty zrealizowania przedmiotowej inwestycji, jak również, o ile będzie to konieczne rozstrzygną, czy na gruncie ustawy z 1974 r. wymagała ona pozwolenia na budowę. Następnie podejmą rozstrzygnięcie adekwatne do przeprowadzonych ustaleń faktycznych, z zastosowaniem adekwatnych do nich przepisów prawa, po czym uzasadnią je w sposób czyniący zadość przepisowi art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.