II SA/Lu 762/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2015 r. A. P. wystąpiła do Wójta Gminy N. D. o przeprowadzenie podziału działki nr ewid.[...] położonej w N. D. na dwie działki zabudowane. Oświadczyła też, że nowo wydzielone działki będą miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej to jest ulicy [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., Wójt zaopiniował negatywnie podział działki. Stwierdził, że zgodnie z treścią art. 93 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy, zarówno możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, jak i przeznaczenia terenu w planie miejscowym. W tym przypadku proponowany do zaopiniowania wstępny projekt podziału działki nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D.. Według planu działka położona jest w obszarze oznaczonym symbolami 1MN, KG/D i przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz poszerzenie drogi gminnej w klasie dojazdowej. Plan miejscowy w rozdziale VII Komunikacja ustala szerokość w liniach rozgraniczających drogi gminnej w klasie dojazdowej na 10,0 - 15,0 metrów. Obecnie szerokość drogi gminnej nr 107092L - ul. [...], na wysokości dzielonej działki nie spełnia minimalnych wymagań ustalonych planem miejscowym w zakresie szerokości w liniach rozgraniczających drogi gminnej. Oznacza to, że zgodnie z miejscowym planem część gruntu z działki nr 2089 oraz działek położonych po przeciwnej stronie istniejącego pasa drogowego przeznaczona została na poszerzenie istniejącej drogi gminnej do jej docelowych parametrów. Ulica [...] na odcinku od połączenia z drogą krajową nr [...] L. - K. do skrzyżowania z ulicą Partyzancką posiada obecnie pas drogowy różnej szerokości od około 5,0 do około 9,0 metrów. Rola, jaką ta ulica spełnia w układzie komunikacyjnym tej części miejscowości, rozpoczęte w tym rejonie inwestycje oraz widocznie postępująca urbanizacja nakładają na Gminę obowiązek uzupełniania w tym obszarze brakującej infrastruktury oraz przebudowę i rozbudowę sieci drogowej, w tym także ulicy [...]. Przedstawiony zaś do zaopiniowania wstępny projekt podziału zakłada jedynie wydzielenie z działki nr [...] działek o proj. nr ew. 2089/1 i 2089/2 zabudowanych już budynkami mieszkalnymi i budynkami gospodarczymi. Zauważono również, że istniejący chodnik biegnący w ciągu ulicy [...] został częściowo zrealizowany na działce nr [...], tak więc wydzielenie na etapie jej podziału działki gruntu na poszerzenie drogi gminnej ureguluje także kwestie własnościowe w zakresie zrealizowanej przez Gminę inwestycji celu publicznego. Po rozpoznaniu zażalenia właścicielki działki Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że przepis art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną pojęcia "zgodności podziału z ustaleniami planu". Przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D., działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolami 1MN i KG (D) - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz poszerzenie drogi gminnej (ulica L.) w klasie dojazdowej w liniach rozgraniczających 10,0-15,0 metrów. Przedłożony przez stronę wstępny projekt podziału nieruchomości zakłada wydzielenie dwóch działek o nr [...] Nie przewiduje natomiast wydzielenia odpowiedniej powierzchni gruntu (działki) pod poszerzenie drogi gminnej KG (D), która w ocenie Kolegium, wobec stosownych zapisów planu miejscowego w tym zakresie (zapis dotyczący przebiegu drogi publicznej wraz z określeniem jej parametrów) winna zostać uwzględniona już na etapie wstępnego projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Kolegium nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń, co do przebiegu i parametrów drogi publicznej. Brak zatem wydzielenia działki pod drogę publiczną (jej poszerzenie) oznacza niezgodność projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Kolegium wniosła A. P.. Uzasadniając ją stwierdziła, że argumenty Kolegium nie posiadają uzasadnienia prawnego ani faktycznego. Stanowią nadinterpretację art. 93 ust.2. Przepis ten stanowi o dwóch kryteriach: przeznaczenia terenu, który podlega podziałowi oraz możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. W przypadku działki nr [...] kryterium przeznaczenia zachowuje swą zgodność z MPZP, gdyż jest to teren przeznaczony na budownictwo mieszkaniowe. Możliwość zagospodarowania działki też nie budzi wątpliwości w świetle uregulowań planu i przepisów ustawy Prawo budowlane. Skarżąca wyjaśnia, że nie składała wniosku o uzgodnienie podziału działki na potrzeby budowy domu, czy innej budowli, która ingerowałaby w planowany przebieg ulicy [...]. Chce jedynie wydzielić dwie działki w taki sposób, aby istniejące już dwa budynki mieszkalne miały odrębne numery geodezyjne. Podział działki jest jej bardzo potrzebny, jestem bowiem w wieku 68 lat i chcę uregulować stan prawny nieruchomości odpisując je na dwoje dzieci. Zauważyła, że jeżeli w przyszłości zajdzie konieczność poszerzenia ulicy [...] to będzie to inwestycja wymagająca wykonania operatu geodezyjnego podziału i wywłaszczenia wszystkich przylegających zabudowanych działek do ulicy [...]. Obecnie w planie brak jest zapisu o docelowej szerokości ulicy [...], stanowi ona drogę o różnej szerokości, na wysokości działki jest to 9 m, i nie wiadomo, kiedy taki zapis się pojawi, czy w ogóle się pojawi i na jakich zasadach będą wyznaczane grunty na jej poszerzenie. Zaznaczyła, że wcześniej decyzją z dnia 29 maja 2007 r. oraz decyzją z dnia 6 kwietnia 2011 r. Gmina aprobowała proponowany podział działek sąsiednich. W obu tych przypadkach pozytywne decyzje dotyczące podziałów zapadły w czasie obowiązywania uchwały Rady Gminy N. D. Nr [...]. Uchwała ta obowiązuje nadal, a jej postanowienia są aktualne na dzień dzisiejszy. Nie wiadomo zatem, dlaczego w jej przypadku wymaga się wydzielenia dodatkowej działki o szer. 3,00 m na poszerzenie ulicy [...], skoro w przypadku spraw zakończonych powyższymi decyzjami nie wymagano wydzielenia dodatkowych działek na jej poszerzenie. Ponadto Gmina N. D. od około 40 lat korzysta z części działki nr [...], na której znajduje się chodnik przy ulicy [...]. Status prawny chodnika jest nieuregulowany, a gmina nie płaci za użytkowanie części działki zajętej pod chodnik. W odpowiedzi na skargę Kolegium odnosząc się do zarzutów skargi, wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Podstawową zasadą wprowadzoną przez art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, za wyjątkiem sytuacji, gdy takiego planu nie ma, którą to sytuację normuje art. 94 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 2 u.g.n. zachowanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy, zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ opiniując podział nieruchomości zobowiązany jest zatem do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z przeznaczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2012 r. ( I OSK 507/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że w świetle jednoznacznej treści art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., badanie możliwości zagospodarowania dotyczy tylko wydzielanych działek. Sprawa administracyjna o podział nieruchomości jest więc ograniczona przestrzennie do dzielonej nieruchomości. Ocenie podlega tylko dopuszczalność podziału w świetle regulacji planu miejscowego, względnie w przypadku braku planu w świetle przesłanek określonych w art. 94 u.g.n. Artykuł 93 ust. 2 u.g.n. zawiera istotną wskazówkę interpretacyjną pojęcia "zgodności podziału z ustaleniami planu". Przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 992/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem decydujące znaczenie w niniejszej sprawie mają postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D. zatwierdzonego przez Radę Gminy N. D. uchwałą z dnia 31 lipca 2003 r., nr [...]. Ponieważ stosownie do unormowania art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza to, że do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że pośród zasad interpretacji zapisów aktów normatywnych (przepisów prawa), podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy gdy zawodzi prowadząc do wyników nienadających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, należy sięgać do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej (orzeczenie z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986 r. poz. 2 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86, OTK 1986 r. poz. 1). Z załącznika graficznego nr [...] do uchwały z dnia 31 lipca 2003 r., nr [...], stanowiącego zgodnie z jej § 3 ust. 1 pkt 2 i § 3 ust. 2 jej integralną część, wynika, że działka nr ewid [...] położona jest w obszarze oznaczonym 1 MN, KG(D). Unormowania dotyczące obszaru oznaczonego cyframi od 1 do 3 i literami MN w m.p.z.p. Gminy N. D. zawiera § 12 oddziale IV tego planu. Paragraf 12 oddział IV ust. 1 m.p.z.p. stanowi, że obszar oznaczony cyfrą od 1 do 3 i literami MN jest to teren zabudowy mieszkaniowej. Ustęp 4 paragrafu 12 oddziału IV w punkcie 1 stanowi zaś, że na terenach oznaczonych symbolem 1 MN ustala się podstawowe przeznaczenie na zabudowę jednorodzinną oraz następujące warunki zagospodarowania adaptacja, modernizacja i budowa obiektów budowlanych (lit. a), adaptację zespołów zabudowy jednorodzinnej zrealizowanych w oparciu o plany miejscowe szczegółowe, dopuszcza się modernizację i budowę obiektów budowlanych, na warunkach kontynuacji dotychczasowych zasad dotyczących linii zabudowy, obsługi komunikacyjnej i realizacji infrastruktury (lit. b), lokalizacja nieuciążliwych usług i rzemiosła w istniejących budynkach lub w nowym obiekcie usługowym lub usługowo-gospodarczym pod warunkiem, że nie spowodują kolizji z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem (lit. c), możliwość przekształcenia istniejących obiektów budowlanych na usługi nieuciążliwe (lit. d), możliwość lokalizacji na działce jednego budynku gospodarczego w tym garażu (lit. e). Podpunkt drugi normuje zaś warunki podziału na działki budowlane i stanowi, że wielkość działki budowlanej ma wynosić min. 800 m2; za wyjątkiem terenów ozn. symbolem 2 MN (lit. a), dopuszcza podział na działki większe (lit. b) oraz, iż ma być zapewniony bezpośrednia dostępność do drogi publicznej lub wydzielenie dojazdu, do zespołu zabudowy jednorodzinnej dopuszcza się obsługę komunikacyjna ciągiem pieszo-jezdnym o minimalnej szerokości dostosowanej do warunków docelowego uzbrojenia terenu (lit. c). Podpunkt 3 paragrafu 12 oddział IV m.p.z.p. normuje warunki kształtowania miejskiego układu urbanistycznego na terenie ośrodka gminnego N. D. oraz ustala warunki zabudowy, wymagające uściślenia w uszczegółowionych planach miejscowych. Żadne zatem z postanowień §12 oddział IV m.p.z.p. przyjętego uchwałą z dnia 31 lipca 2003 r., nr [...], a dotyczących obszaru 1MN nie przewiduje obowiązku wydzielenia z działek leżących na tym obszarze ich części celem przyszłego poszerzenia drogi publicznej usytuowanej przy tych działkach. Zapisu takiego nie zawiera też § 12 oddział VII m.p.z.p. dotyczący obszarów oznaczonych KG (D). Paragraf 12 oddział VII punktu 4 podpunktu 5 tego przepisu decyduje, że obszar oznaczony KG (D) stanowią drogi gminne o charakterze publicznym klasy dojazdowej, których szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10,0 m – 15,m (lit. a), szerokość jezdni 4,5 – 5 m (lit. b) oraz, iż wyjątkowo dopuszcza się szerokość jezdni 3,0 – 4,0 m z mijankami lub utwardzonym poboczem (lit. c). Stosując się do reguły interpretacyjnej prymatu wykładni językowej nad wykładnią celowościową i funkcjonalną stwierdzić należy, że § 12 oddział VII ust. 4 pkt 5 m.p.z.p. określa jedynie kategorię i parametry techniczne dla dróg publicznych, dróg gminnych oznaczonych na rysunku planu symbolem "D" (klasy dojazdowej). Brak w m.p.z.p. przyjętego uchwałą z dnia 31 lipca 2003 r., nr [...] zapisu zobowiązującego do wydzielenia z działek leżących na obszarze oznaczonym 1MN, KG (D) ich części celem przyszłego poszerzenia drogi publicznej skutkuje tym, że w świetle art. 93 ust. 1 u.g.n. za wadliwe uznać należy tak zaskarżone postanowienie, jak i postanowienia utrzymane nim w mocy. Oba stwierdzały bowiem, że niezgodność przestawionej przez skarżącą propozycji podziału działki nr ewid.[...] z obowiązującym w Gminie N. D. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wynika z braku wydzielenia części działki na poszerzenie ulicy [...]. Choć w zaskarżonym postanowieniu, jak i postanowieniu utrzymanym nim w mocy organu administracji w uzasadnieniach nie powołują jednostek redakcyjnych powołanych wyżej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 31 lipca 2003 r., nr [...], to przytoczone argumenty jednoznacznie wskazują na to, że kształtując treść obu postanowień kierowano się ich zapisem. Dlatego należy stwierdzić, że wydając zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy organy administracji obu instancji dokonały wadliwej wykładni § 12 oddział IV ust. 1 m.p.z.p. oraz § 12 oddział VII ust. 4 pkt 5 m.p.z.p. Mimo bowiem tego, że wykładnia językowa obu tych przepisów nie wskazuje, aby normowały obowiązek wydzielenia z działek leżących na obszarze oznaczonym 1MN, KG (D) ich części celem przyszłego poszerzenia drogi publicznej, organy obu instancji sięgając do wykładni celowościowej (na co wskazuje argumentacja uzasadnienia obu postanowień) obowiązek taki wywiodły. Konsekwencją tego było przyjęcie przez organy obu instancji, że przedstawiona propozycja podziału działki nr ewid.[...], jako nie realizująca postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest sprzecza z unormowaniem art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje wadliwą wykładni tego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Europejski Trybunał Praw C. w swoich orzeczeniach z dnia 14 listopada 2006 r., ( sygn. 52589/99 ) z dnia 17 lipca 2007 r., ( sygn. 17373/02 ) oraz z dnia 6 września 2007 r., ( sygn. 38672/02 ) zwracał uwagę na to, że dokonując wykładni ustaleń uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich. Te zaś w Rzeczypospolitej Polskiej podlegają ochronie na mocy art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 31 Konstytucji RP. Organy administracji obu instancji uzależniając zaakceptowanie podziału działki nr ewid.[...] od wydzielenia z niej części na poszerzenie drogi naruszyły zatem właścicielskie uprawnienia skarżącej. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Wójta Gminy N.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.