I OSK 992/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 911/11 w sprawie ze skargi S.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 3 października 2011 r. nr [..] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 911/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi S.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 3 października 2011 nr [..]w przedmiocie podziału nieruchomości; stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [..]z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr [..]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 17 czerwca 2011 r. S.H. zwróciła się Wójta Gminy [..]o zatwierdzenie wstępnego podziału jej niezabudowanej nieruchomości (w skład której wchodzą działki nr [..] i nr [...]) położonej w obrębie [...]. Wskazała, że podział ma na celu wyodrębnienie działek budowlanych i niezbędnego dojazdu. Do wniosku dołączyła mapkę wstępnego projektu podziału wskazanych działek. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2011 r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postanowił pozytywnie zaopiniować proponowany we wstępnym projekcie podział wnioskowanej nieruchomości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]przyjętym uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia 22 czerwca 2006 r. przedmiotowe działki położone w obrębie [...]stanowią teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej w planie symbolem A 8.22/MN. Dodał jednak, że wymieniony plan wyznacza strefę ekotonową dla terenów leśnych, obejmującą pas terenu o szerokości 20m od wyznaczonej w planie linii rozgraniczającej tereny leśne ZL, zdefiniowaną graficznie na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na przedpolu terenów leśnych, w której obowiązuje m.in. zakaz nowej zabudowy. Dodał, że linię rozgraniczającą wykreślono we wstępnym projekcie podziału, a dojazd do nowo zaprojektowanych działek odbywać się będzie po wydzielonych działkach. W związku z otrzymanym postanowieniem S.H. złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w części wyznaczającej strefę ekotonową. Podniosła, iż na jej nieruchomości nie znajduje strefa ekotonowa. Dodała, iż występuje wyraźna granica pomiędzy kilkudziesięcioletnim lasem sosnowo- świerkowym, a użytkowaną przez nią łąką, na której nie występują nawet samosiejki. Wskazała, że zgodnie z miejscowym planem działki jej położone są w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a wymieniony w postanowieniu pas strefy ekotonwoej to ¾ powierzchni jej działek przylegających do lasu. Rozpatrując złożone zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] postanowieniem z dnia 3 października 2011 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta zatwierdzającej podział. Stosownie do art. 93 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać pod warunkiem, że jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno pod względem przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Postanowienie opiniujące taką zgodność podziału z planem poprzedza końcowy wynik postępowania w sprawie podziału nieruchomości w postaci decyzji zatwierdzającej proponowany Kolegium po analizie akt sprawy stwierdziło, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przedmiotowa nieruchomość, w skład której wchodzą działki nr [...], usytuowana jest w obszarze określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]przyjętym uchwałą [...]Rady Gminy [...]z dnia 22 czerwca 2006r. symbolem A8.22/MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nieruchomość ta graniczy z terenami leśnymi oznaczonymi symbolem ZL. Z wymienionego planu wynika, że w zakresie ochrony terenów leśnych wyznaczono strefę ekotonową – tj. pas terenu o szerokości 20 m od wyznaczonej w planie linii rozgraniczającej tereny leśne- ZL, zdefiniowaną na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy na przedpolu terenów leśnych. Dla nieruchomości usytuowanych w tym zasięgu przewidziano ograniczenia inwestycyjne. Mając powyższe na uwadze zasadnie Wójt Gminy przyjął, iż planowane przeznaczenie dla działek, które mają być wydzielone jest zgodne z zapisami planu, gdyż we wniosku wskazano, że podział planowany jest w celu wyodrębnienia działek budowlanych, a na przedmiotowym terenie przewidziano właśnie takie przeznaczenie – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazał jednak na ograniczenia w tym zakresie (w stosunku do wyodrębnionych działek nr 6[...]) wynikające z ustanowionej nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz strefy ekotonowej. Kolegium odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazało, iż fakt istnienia wyraźnej granicy pomiędzy nieruchomością skarżącej użytkowaną jako łąka a lasem, nie jest tożsame ze stwierdzeniem, iż na tej nieruchomości nie występuje strefa ekotonowa. Jej ustanowienie wynika bezpośrednio z aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), który wiąże strony na terenie, na którym został ustanowiony. Zapisy obowiązującego planu potwierdzają ten stan rzeczy, a ustalenia planu wiążą zarówno organy jak i strony postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła S.H., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej ustanowienia strefy ekotonowej dla terenów leśnych obejmującej pas terenu o szerokości co najmniej 20 m od wyznaczonej w planie linii rozgraniczającej tereny leśne ZL. Uzasadniając swoją skargę wyjaśniła, że na jej działce nie występuje strefa ekotonowa, wobec wyraźnej granicy pomiędzy kilkudziesięcioletnim drzewostanem iglastym i użytkowaną łąką, koszoną mechanicznie trzy razy w roku, a w granicy nie występują nawet tzw. "samosiejki". Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość usytuowana jest na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przedmiotowy pas strefy ekotonowej to ¾ powierzchni działek przylegających do lasu. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2012 r. dodała nadto, że czuje się skrzywdzona rozstrzygnięciem Wójta Gminy [...], gdyż zakupione w 1973 r. działki planowała przeznaczyć na działki budowlane. Powtórzyła podnoszone już argumenty przemawiające, w jej ocenie, za brakiem podstawy do wyznaczenia strefy ekotonowej na jej działkach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenia skargi, podtrzymał dotychczasową argumentację. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2 tego cytowanego przepisu). Oznacza to, że przy opiniowaniu przedłożonego wstępnego projektu podziału (ust. 4) Wójt Gminy [...]zobowiązany był uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]i z tego punktu widzenia ocenić, czy proponowany projekt podziału nieruchomości skarżącej będzie realizował to przeznaczenie. Zaznaczyć należy, że ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, czyli każdej działki, która miałaby powstać na skutek takiego podziału. Następnie Sąd podkreślił, iż wyrażenie opinii o zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego wymaga szczegółowej analizy postanowień planu. Tylko wówczas dokonać można oceny zgodności proponowanego podziału zarówno z ustaleniami planu co do przeznaczenia terenu, jak i ustaleniami wskazującymi na możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z wolą wnioskodawcy podziału. Wyrażenie opinii pozytywnej musi w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać, że projektowany podział zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu. Sąd I instancji zaznaczył, iż przepis art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną pojęcia "zgodności podziału z ustaleniami planu". Oznacza to bowiem że przy opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym z wszystkimi tego ograniczeniami i z tego punktu ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, czyli "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności z ustaleniami planu musi odpowiedzieć na pytanie, czy projektowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie w miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. (zob. G.Bieniek, S.Kalus, Z.Marmaj, E.Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005 s.336 i n.) Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne dokonywanie takiego podziału ewidencyjnego nieruchomości, w wyniku którego powstaną działki gruntu niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym (zob. A.Jaworski, A.Prusaczyk. A Tułodziecki, M.Wolanin: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 467 i n. ). Następnie Sąd I instancji zauważył, iż Wójt Gminy [...]pozytywnie zaopiniował projekt podziału przedstawiony przez skarżącą. Dodał jednak przy tym, że w związku z wyznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]przyjętym uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...]z dnia 22 czerwca 2006 r. strefą ekotonową dla terenów leśnych, obejmującą pas terenu do najmniej 20 m od wyznaczonej w planie linii rozgraniczającej tereny leśne ZL, zdefiniowaną graficznie na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej na przedpolu terenów leśnych, na terenie projektowych w podziale działek wyznaczonych na terenie tej strefy ekotonowej, która obejmuje działki skarżącej, obowiązują ograniczenia. Wśród tych ograniczeń jest zakaz nowej zabudowy z dopuszczeniem utrzymania zabudowy istniejącej. Zatem w tych warunkach, pomimo, iż działki skarżącej, których projekt podziału przedstawiła skarżąca do zaopiniowania, zgodnie z wymienionym powyżej planem znajdują się na terenie oznaczonym symbolem A8.22/MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to związku z wyznaczeniem w tymże planie strefy ekotonowej, występują ograniczenia w zabudowie w stosunku do wyodrębnionych w projekcie działek nr [...]. Wobec ustanowienia w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz strefy ekotonowej, praktycznie nie istnieje więc możliwość wykorzystania zaprojektowanych działek w sposób budowlany, czyli zgodnie z zamierzeniem wnioskującej o powyższy podział skarżącej. Sąd podkreślił, że wydając opinię o zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego należy bowiem wziąć pod uwagę tak część graficzną jak i opisową planu. Z kolei opinia o podziale może być w całości albo pozytywna albo negatywna, gdyż w przeciwnym razie konkretny podział nie będzie spełniał zamierzonego celu i nie będzie nadawał się do zatwierdzenia. Takich cech, zdaniem Sądu, nie posiada kwestionowana opinia, a proponowanego podziału nie można uznać za zgodny z art. 93 ust. 2 powoływanej ustawy. Odnosząc się natomiast do żądania skargi uchylenia zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej ustanowienia strefy ekotonowej, Sąd I instancji stwierdził, iż ustanowienie strefy ekotonowej nastąpiło w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...]przyjętym w przewidzianej prawem procedurze planistycznej. Zarzuty w stosunku do jej ustanowienia niezgodnie z prawem nie mogły zatem być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bowiem ocena zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania lecz indywidualny akt administracyjny, a mianowicie postanowienie opiniujące zaproponowany we wstępnym projekcie podział nieruchomości. Stąd też Sąd nie mógł odnieść się do kwestii ustanowienia w przedmiotowym planie wspomnianej strefy ekotonowej. Zarzut w tym zakresie może stanowić przedmiot odrębnego, stosownego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w [..], zaskarżając go w całości zarzuciło mu naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy skarga S.H. winna być oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na nieprawidłowej ocenie zastosowania prawa materialnego przez organ administracji i niewłaściwą ocenę zgodności postanowienia Kolegium z prawem. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy orzekające w sprawie uznały, iż planowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność owa dotyczy - w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] - zarówno kwestii przeznaczenia terenu, jak i możliwości jego zagospodarowania. Przedmiotowa nieruchomość, w skład której wchodzi działka nr [...]oraz działka nr [...]usytuowana jest na obszarze określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]przyjętym Uchwałą nr [...]Rady Gminy [...]z dnia 22 czerwca 2006 r. - symbolem A8.22/MN, dla którego przewidziano przeznaczenie terenu na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skoro planowany podział ma dotyczyć wydzielenia działek, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną to niewątpliwie mieści się on w przyjętych dla tegoż terenu granicach przeznaczenia. Odnośnie możliwości zagospodarowania nowo powstałych działek, organ wskazał, iż owszem pojawiają się pewne ograniczenia wynikające z ustalenia na przedmiotowym terenie strefy ekotonowej, niemniej nie uniemożliwiają one osiągnięcia celu podziału w sposób zgodny z planem miejscowym. Podkreślić ponownie należy, iż na przedmiotowym terenie przewidziano następujące przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem zabudowy (budowy) należy rozumieć obiekt budowlany, to znaczy: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a także budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Każdy z ww. obiektów mieści się w pojęciu: celu budowlanego, jaki wskazała Pani S.H. w przedmiotowym wniosku o zaopiniowanie planowego podziału. Powyższa definicja znajduje również swoje odzwierciedlenie w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Jak wskazano w § 7 dla terenów oznaczonych symbolem MN przewidziano następujące przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa zagrodowa położona w terenach zurbanizowanych, z dopuszczonymi przeznaczeniami towarzyszącymi, z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Jako rodzaj budynków mogących powstać na przedmiotowym terenie wskazano: zabudowę szeregową, bliźniaczą oraz wolnostojącą, a jako przeznaczenia towarzyszące określono: garaże, realizacja zieleni rekreacyjnej i towarzyszącej obiektom budowlanym (§ 7 pkt e), różne formy działalności gospodarczej (§ 7 ust, 3), usługi (§ 7 ust. 3 pkt c), drogi wewnętrzne (§ 7 ust. 3 pkt i),oraz infrastrukturę techniczną związaną z obsługą zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 3 pkt k). Mając więc na uwadze możliwość zagospodarowania nowo wydzielanych działek w sposób zgodny z tak szerokim przeznaczeniem, jakie twórca planu ujął pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uznano, iż wnioskodawca będzie mógł realizować na przedmiotowym terenie cel budowlany. Zwłaszcza, że istniejące ograniczenia zabudowy wynikające z ustanowionej strefy ekotonowej też nie są zakazem bezwzględnym. Następnie organ podkreślił, iż zarówno postanowienie organu I instancji, jak i postanowienie organu II instancji przedstawiają opinię o podziale w całości pozytywną, w sposób szczegółowy uzasadniając swoje stanowisko odnośnie zgodności z planem przewidzianego podziału zarówno pod kątem jego przeznaczenia jak i możliwości zagospodarowania planowanych do wydzielenia działek. Nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem WSA w Gliwicach, iż ww. kwestia przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień, jako rażąco naruszających prawo. Zwłaszcza, że ww. uzasadnienie nie determinuje kwestii wypełnienia przestanki "rażącego naruszenia prawa". Przesłanka ta odnosi się natomiast do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są uzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jak wynika z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm. ) podstawową zasadą wprowadzoną przez art. 93 ust. 1 ustawy jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Przeprowadzanie podziału w sytuacji, gdy nie ma obowiązującego planu miejscowego, uregulowane zostało w art. 94 u.g.n. Według art. 93 ust. 2 u.g.n. zachowanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2355/05, LEX nr 235307, oraz wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r., I SA 1400/00, LEX nr 81990). Jeśliby więc w wyniku podziału nieruchomości powstać miały działki, które mają co prawda przewidzianą w planie funkcję, ale każdej z nich nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją w przewidziany w planie miejscowym sposób, to podział nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637). Organ zobowiązany jest do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z przeznaczeniem. ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 października 2012r. II SA/Łd 834/12 LEX nr 1235556 ). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2012r. I OSK 507/11 LEX nr 1136706 wyrażony został pogląd, zgodnie z którym w świetle jednoznacznej treści art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., badanie możliwości zagospodarowania dotyczy tylko wydzielanych działek. Brak jest podstaw, aby wymagać badania możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Sprawa administracyjna o podział nieruchomości jest ograniczona przestrzennie do dzielonej nieruchomości. Ocenie podlega tylko dopuszczalność podziału w świetle regulacji planu miejscowego, względnie w przypadku braku planu w świetle przesłanek określonych w art. 94 u.g.n. Ocena ta jest dokonywana w odniesieniu do dzielonej nieruchomości. Nie ma więc jakiegokolwiek znaczenia dla przedmiotowego podziału ewentualny przebieg drogi publicznej na sąsiednich nieruchomościach. Przepis art. 93 ust. 2 u.g.n. zawiera istotną wskazówkę interpretacyjną pojęcia "zgodności podziału z ustaleniami planu". Przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie ocenił to Sąd I instancji na części wydzielonych działek nie będzie możliwe osiągniecie celu przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a to z uwagi na zlokalizowanie ich w strefie ekotonowej. Na projektowanych dziakach [...]znajduje się bowiem nieprzekraczalna linia zabudowy oraz strefa ekotonowa. Jak wynika z planu zagospodarowania przestrzennego w zasięgu tej strefy obowiązuje zakaz nowej zabudowy. W tej sytuacji pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości i utworzenie działek na których nie będzie możliwe ich zagospodarowanie zgodne z przeznaczeniem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ), rażąco narusza art. 93 ust. 2 ustawy. Przyjmuje się że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Skoro ustawową przesłanką wydania postanowienia opiniującego podział nieruchomości jest zgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, która ma dotyczyć zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, to rażąco narusza prawo postanowienie pozytywnie opiniujące podział, według którego nie istnieje możliwość zagospodarowania projektowanych działek zgodnie z ustaleniami planu. W świetle powyższego, stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji Sąd nie naruszył art.145 § 1 pkt. 2 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Sąd I instancji dokonał też prawidłowej wykładni art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można podzielić stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej, że skoro nieruchomość dzielona jest z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną, to mieści się w przyjętych dla tego terenu granicach przeznaczenia. Takie stanowisko pomija normę zawartą w ust. 2 art. 93, zgodnie z którą zgodność dotyczy również możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej wydzielenie działek w strefie ekotonowej wyklucza co do zasady realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sam skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w skardze kasacyjnej wskazuje, że zapisy planu miejscowego ograniczają zagospodarowanie działek usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie strefy ekotonowej, mimo że działki są usytuowane na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w planie zastrzeżenie, że dopuszcza się w strefie ekotonowej nową zabudowę w odległościach wynikających z przepisów odrębnych, stanowi wyjątek od zasady jaką jest generalny zakaz zabudowy w strefie ekotonowej i jako taki nie pozwala uznać, że będzie możliwe zagospodarowanie projektowanych działek zgodnie z ustaleniami miejscowego planu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.