II SA/Lu 765/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. K. kwotę 574 zł (pięćset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 22 sierpnia 2005 r. ustalającą B. K. opłatę planistyczną w kwocie 11 114,40 zł od wzrostu wartości nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w Z., objętej zmianą planu miejscowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, iż B. K., jak wynika z aktu notarialnego z dnia 7 grudnia 2004 r., sprzedał J. i Z. małż. T. działkę gruntu oznaczoną numerem [...] położoną w Z. Nieruchomość ta, w dotychczas obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwalonym uchwałą GRN z dnia 29 grudnia 1988 r. nr [...] i obowiązującym do dnia 1 listopada 2002 r.) położona była poza terenami zabudowanymi, w obrębie oznaczonym symbolem DA 4 RP, określającym przeznaczenie terenów na uprawy polowe, ogrodnicze i sadownicze. W związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, która nastąpiła w wyniku podjęcia uchwały Rady Gminy z dnia 13 września 2002 r. nr [...] uchwalającej I etap miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], działka ta została w części od drogi gminnej włączona do terenów budowlanych i znalazła się w obrębie oznaczonym symbolem MNj, MR - zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i zagrodowej, a w pozostałej części - w obrębie łąk i pastwisk (symbol RZ) oraz istniejących i projektowanych kompleksów leśnych (symbol RLo). W tej sytuacji organ pierwszej instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego, który ustalił wzrost wartości działki na kwotę [...] zł, a następnie decyzją z dnia 22 sierpnia 2005 r. ustalił B. K. opłatę planistyczną w wysokości 11 114,40 zł, tj. 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium podniosło, iż spełnione zostały przesłanki z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w następstwie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości. Kolegium nie dopatrzyło się wadliwości wykonania operatu szacunkowego. Wskazało także, że § 17 ust. 2 powołanej wyżej uchwały Rady Gminy z dnia 13 września 2002 r. daje podstawę ustalenia opłaty w wysokości 30% wzrostu wartości terenów przeznaczonych na lokalizację budownictwa jednorodzinnego. Podniosło także, iż wysokość opłaty związana jest z obiektywnym wzrostem wartości a nie ceną, jaką strony ustaliły w umowie o zbyciu nieruchomości. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył B. K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 5 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 67 ust. 1, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł również, iż w opinii rzeczoznawcy nie została uwzględniona rzeczywista wartość nieruchomości. Zdaniem skarżącego, zastosowana metoda porównawcza nie powinna mieć zastosowania, bowiem żadna z porównywanych nieruchomości nie była położona w miejscowości Z. i nie były to działki tej samej wielkości. B. K. wskazał także, że cena rynkowa oznacza cenę możliwą do uzyskania. Należało zatem wziąć pod uwagę umowę pomiędzy skarżącym a J. i Z. małż. T., ustalającą cenę zbycia na 10 000 zł (rzeczoznawca przyjął kwotę 37 048 zł). Skarżący wskazał ponadto, iż tylko niewielka część działki nr [...] zmieniła swe przeznaczenie w planie, przy czym umieszczenie jej w obszarze oznaczonym symbolem 1UK (usługi kultury) nie skutkuje obowiązkiem ustalenia i uiszczenia opłaty planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. (II SA/Lu 181/06) oddalił skargę B. K. na tę decyzję. Sąd w oparciu o ustalenia zawarte w decyzjach organów obu instancji uznał, że powołana wyżej działka mieści się częściowo w obszarze MR (tereny zabudowy jednorodzinnej) i w tym zakresie podlega przepisom art. 36 ust. 4, 5, 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 67 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważniającym do ustalenia opłaty planistycznej. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej B. K. uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie zbadał zaskarżonej decyzji w świetle ustaleń dotychczasowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w oparciu o wyrys i wypis z planu, lecz Sąd ten oparł się wyłącznie na ustaleniach organów administracji w tym zakresie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, to jest art. 14 ust. 2, art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych dowodów. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Organy administracji publicznej są więc na podstawie tych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie rozpoznały i nie rozstrzygnęły sprawy administracyjnej zgodnie z regułami wynikającymi z omówionych przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., w szczególności nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W ocenie organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące ustalenie opłaty, określone w art. 36 ust. 4 ustawy. Stosownie do tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Warunkiem ustalenia opłaty, zwanej planistyczną jest zatem ustalenie, czy na skutek uchwalenia lub zmiany planu doszło do wzrostu wartości nieruchomości, co z kolei wymaga przede wszystkim ustalenia, jakie było dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, czy przeznaczenie to zmieniło się w nowo uchwalonym lub zmienionym planie oraz czy zmiana ta miała wpływ na wartość nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały w tym zakresie wyczerpujących ustaleń, w szczególności nie ustaliły jednoznacznie, jakie jest przeznaczenie nieruchomości skarżącego w nowym planie. Nie ustaliły zatem stanu faktycznego w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż wartość należącej do skarżącego działki nr [...] w Z. wzrosła w związku ze zmianą planu miejscowego Gminy. Jest poza sporem, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 29 grudnia 1988 r. nr [...], obowiązującym do dnia 1 listopada 2002 r., nieruchomość skarżącego przeznaczona była pod uprawy polowe, ogrodnicze i sadownicze (symbol DA 4 RP). Wątpliwości budzi natomiast, jakie jest przeznaczenie nieruchomości skarżącego w nowym planie, uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 13 września 2002 r. nr [...] w sprawie uchwalenia I etapu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu rysunku planu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy z dnia 13 września 2002 r. nie wynika, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem MNj, MR, jak wskazano zarówno w wydanym skarżącemu przez Wójta Gminy wyrysie i wypisie z dnia 8 czerwca 2005 r., uzupełnionym dnia 16 sierpnia 2005 r., jak i sporządzonym w dniu 6 kwietnia 2005 r. przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym. Z rysunku tego wynika, że w granicach nieruchomości skarżącego zastosowano trzy oznaczenia kolorystyczne, odpowiadające trzem różnym przeznaczeniom gruntów, a w konsekwencji symbolom literowym. Nie budzi wątpliwości, że te części nieruchomości, które oznaczone zostały dwoma odcieniami koloru seledynowego objęte są symbolami RZ i RLo. Wynika to wprost z rysunku planu. Nie jest natomiast jasne, jakim symbolem oznaczona jest część nieruchomości, położona przy drodze, oznaczona kolorem brązowym. Tym samym kolorem oznaczona jest nieruchomość sąsiednia, oznaczona symbolem 1UK – tereny usług kultury, z wyraźnie zaznaczonym obiektem sakralnym. Na omawianym fragmencie rysunku planu brak oznaczenia MR, natomiast symbol MNj znajduje się w części oznaczonej kolorem jasnobrązowym, różniącym się w sposób widoczny od koloru brązowego, zastosowanego do oznaczenia części nieruchomości skarżącego, przylegającej do drogi. Z czarno-białej kopii większego fragmentu rysunku planu, dołączonej do odwołania skarżącego również nie wynika, jakim symbolem oznaczona jest część działki przy drodze, można tylko zauważyć, że powoływane przez organy administracji symbole MNj i MR występują na terenach położonych po drugiej stronie drogi, przy której położona jest nieruchomość skarżącego. Organy administracji nie wyjaśniły wskazanych wątpliwości. W aktach administracyjnych brak legendy objaśniającej sposób oznaczania obszarów określonych poszczególnymi symbolami oraz oznaczeniami kolorystycznymi, brak też odpowiedniego fragmentu rysunku planu, pozwalającego na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia danego terenu. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, iż w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy wzrosła wartość nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...] w miejscowości Z. i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 4 ustawy. Należy podkreślić, iż organy pierwszej i drugiej instancji naruszyły również przepisy art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy integralną częścią uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W świetle art. 20 ust. 1 ustawy część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skoro zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu jest rysunek planu miejscowego, będący załącznikiem do uchwały rady gminy, to decyzja administracyjna musi być oparta na znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy części graficznej i opisowej tego planu. Określenie przeznaczenia nieruchomości w decyzji musi być zgodne z rysunkiem planu. Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do wydania decyzji mimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy zgodnie z rzeczywistością, a konsekwencji do naruszenia przepisów ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja, wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania oraz przepisów ustawy podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Uchylenie decyzji obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Należy w tym momencie ponownie podkreślić, że decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości musi znajdować oparcie w znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy części graficznej i opisowej planu miejscowego. Rozpoznając sprawę ponownie ustosunkują się również organy do zarzutu skarżącego, iż wobec upływu pięciu lat od daty, gdy ustalenia planu stały się obowiązujące brak podstaw do ustalenia opłaty. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).