II SA/Lu 765/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. i J. małżonków B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej uznania za właścicieli nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia 9 [....] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję Starosty T. z dnia 16 stycznia 2007 r. nr [...] odmawiającą uznania J. i Z. małżonków B. za właścicieli nieruchomości położonej w miejscowości P. gmina K. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr 158 i 297 o łącznej powierzchni 0,21 ha. Na powyższą decyzję J. i Z. małż. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, którą Sąd ten postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 r. (II SA/Lu [...]/07) odrzucił z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia. Orzeczenie to stało się prawomocne. Następnie pismem z dnia 22 lutego 2008 r. J. i Z. małż. B. zwrócili się do Starosty T. z wnioskiem o uchylenie ww. decyzji z dnia 16 stycznia 2007 r. W uzasadnieniu wniosku podali, że decyzja ta ma dla nich bardzo krzywdzący charakter, gdyż nieprzerwanie rodzina ich włada tym gruntem od 65 lat. Ponadto organ niewłaściwie przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji oraz dokonał błędnych ustaleń. Starosta T.uznając, iż wniosek złożono w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie k.p.a., postanowieniem z dnia 6 marca 2008 r. w oparciu o treść art. 65 § 1 k.p.a. przekazał ten wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Z. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Organ ten z kolei po przekazaniu mu wniosku, po wcześniejszym wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty T. przekazującego wniosek strony, postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2008 r. nr SKO.357/08 w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło jego nieważność. W ocenie Kolegium właściwym do rozpatrzenia wniosku stosownie do treści art. 154 § 3 k.p.a jest Starosta T. który jest organem powiatu wykonującym jego zadania własne. To zaś oznacza, iż postanowienie przekazujące wniosek zostało wydane z rażącym naruszeniem tego przepisu prawa. Po zwróceniu przez Kolegium wniosku J. i Z. małż. B. do Starosty T., organ ten decyzją z dnia 10 l[...] 2008 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 16 stycznia 2007 r., [...] odmawiającej uznania wnioskodawców za właścicieli nieruchomości położonych w miejscowości Polanówka, dz. nr 158 i 297. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w przedmiotowej sprawie został wyczerpany tok postępowania administracyjnego. To znaczy została wydana decyzja, od której strona miała zapewnione prawo wniesienia odwołania, następnie skargi sądowej. Ponadto w sprawie nie ujawniono nowych dowodów wpływających na ocenę decyzji z 16 stycznia 2007 r., jak również nie zmieniły się przepisy prawa stanowiące podstawę prawną tej decyzji. Powyższe okoliczności zdaniem organu nie pozwalają na uwzględnienie wniosku i uchylenie przedmiotowej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. J. B. wniósł odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W jego ocenie za uwzględnieniem wniosku i uchyleniem błędnej decyzji przemawia jego słuszny i zrozumiały interes prawny. Obecnie dąży do uregulowania spraw własnościowych czego nie może dokonać bez pozytywnej decyzji Starosty T.. Odwołanie to nie zostało uwzględnione, gdyż decyzją z dnia 21 [...] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż przepis art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być po pierwsze, decyzja która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre – za jej wzruszeniem muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. W ocenie Kolegium została spełniona tylko pierwsza przesłanka – nie nabycia przez stronę żadnych praw. Nie został spełniony natomiast drugi warunek w postaci interesu społecznego lub interesu strony. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J. i Z.małż. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucili decyzji, iż jest niesłuszna, rażąco niezgodna z prawem i narusza ich prawa. W ich ocenie w pełni udowodnili, że spełnione zostały wszystkie przesłanki nabycia prawa własności do działek nr 158 i 297 na podstawie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Co do tych faktów nie miał również wątpliwości Naczelny Sąd Administracyjny, który już zajmował się sprawą. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bezprawne i nie zawiera w ogóle merytorycznej oceny dowodów. W oparciu o powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie jej oraz decyzji Starosty T. z 16 stycznia 2007 r. i stwierdzenie na rzecz matki skarżącego J. G. lub na jego rzecz prawa własności przedmiotowych gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na złożoną skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta zawsze przebiega w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad aktu może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwie wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu. I tak, w pierwszej kolejności Sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad takiego aktu powodującej stwierdzenie jego nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbyteczną, ale i niedopuszczalną. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonych granicach i kolejności Sąd stwierdza, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tych decyzji (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a.). Z treści art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji w sprawie, określa zatem nie tylko sytuację oraz przesłanki wymagane do jego zastosowania w sprawie, lecz również wskazuje organy właściwe do załatwienia tej sprawy. Mianowicie przywołany przepis ustanawia zasadę, że organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest organ, który wydał tę decyzję lub organ wyższego stopnia. Regulacja ta ustanawiająca właściwość organów do rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Oznacza to, że organem, który wydał decyzję ostateczną może być organ administracji publicznej pierwszej instancji, - w sytuacji gdy strona nie wniosła skutecznie odwołania od wydanej przez niego decyzji - lub organ odwoławczy, który wydał decyzję w wyniku rozpatrzenia odwołania strony od decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak wynika z akt sprawy organem, który wydał decyzję ostateczną w sprawie odmowy uznania J. i Z małż. B za właścicieli nieruchomości położonej w miejscowości P. - dz. nr 158 i 297, było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z, orzekające jako organ drugiej instancji (wyższego stopnia) na skutek odwołania wniesionego przez stronę skarżącą w dniu 6 lutego 2007 r. od decyzji Starosty T. z dnia 16 stycznia 2007 r., której uchylenia obecnie skarżący się domagają. Innymi słowy, rozpoznanie odwołania strony i wydanie w dniu 9 marca 2007 r. decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. stanowi, iż decyzją ostateczną w sprawie jest ta decyzja, (wydana przez Kolegium), co zobowiązuje ten organ do przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Ponadto, bez znaczenia w tym zakresie jest skierowanie przez stronę wniosku do organu I instancji jakim jest Starosta T. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. to organy z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a przepisem im to umożliwiającym jest art. 65 § 1 k.p.a. Zatem za w pełni uzasadnione należy, uznać stanowisko wyrażone przez Starostę T. w postanowieniu z dnia 6 marca 2008 r. przekazującym wniosek skarżących z dnia 22 lutego 2008 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Z. do rozpatrzenia. Reasumując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organem, który wydał decyzję ostateczną w sprawie odmowy uznania J. i Z. małż. B. za właścicieli nieruchomości położonej w miejscowości P. - dz. nr 158 i 297, było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., któremu Starosta T. zobowiązany był przekazać wniosek skarżących zgodnie z treścią art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. To Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., a nie Starosta T.winno rozpatrzyć wniosek skarżących i wydać decyzję w sprawie jako organ pierwszej instancji, a nie jako organ odwoławczy. Skoro więc w pierwszej instancji decyzję wydał Starosta ‘T. (organ niewłaściwy), w konsekwencji należy przyjąć, iż również w postępowaniu odwoławczym sprawę rozpoznał organ nieuprawniony. Dokonanie tego typu ustaleń uzasadnia zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uruchomienie sankcji nieważności dotkniętych kwalifikowaną wadą prawną aktów (v. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., II FSK 1232/07, opubl. Lex 475268). Naruszenie bowiem każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy - jak już wspomniano - z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości. Dodatkowo zauważyć należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy uznania za właścicieli nieruchomości osób gospodarujących na nieruchomościach państwowych, które uzyskały posiadanie tych nieruchomości na podstawie umowy zawartej przez dniem 13 września 1944 r., a na Ziemiach Odzyskanych - przed dniem 9 maja 1945 r. z zamiarem nabycia na własność. Prowadzenie tego typu postępowań i wydawanie decyzji administracyjnych zostało przekazane właściwym starostom, jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, o czym jednoznacznie stanowi treść art. 19a dekretu Rady Państwa z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zatem nie znajduje zastosowania przepis art. 154 § 3 k.p.a., zgodnie z którym tylko w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1, właściwe są organy tych jednostek. Błędne jest zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. wyrażone w postanowieniu tego organu z dnia 11 kwietnia 2008 r. Nr SKO.357/08, wskazujące, iż tego rodzaju sprawy należą do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, których rozstrzyganie należy do organów tych jednostek. Z tych też względów również przywołane postanowienie Kolegium z dnia 11 kwietnia 2008 r. stwierdzające nieważność postanowienia Starosty T. z dnia 6 marca 2008 r. jako naruszające przepisy postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19a ww. dekretu podlegało uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W tym miejscu również wskazać należy na bezpodstawny wybór przez Kolegium trybu postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Starosty T. przekazującego Kolegium wniosek strony skarżącej cele jego rozpatrzenia. Słusznie organ ten wskazał, iż postanowienie takie wiąże organ, któremu wniosek przekazano i nie podlega ono zaskarżeniu w drodze zażalenia przez ten organ. Jednakże zupełnie spod rozwagi Kolegium uszły regulacje prawne dotyczące rozstrzygania takiego typu sporów o właściwość organów (art. 22 k.p.a .w zw. z art. 4 p.p.s.a.). W myśl tych przepisów trudno bowiem uznać, iż właściwą reakcją organu, który nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniu o przekazaniu sprawy jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, a następnie stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Organ, któremu przekazano podanie strony według właściwości winien pamiętać, iż postanowienie przekazujące, wydane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., zwalnia przekazujący organ od obowiązku załatwienia sprawy. Natomiast organ, do którego przesłano na tej podstawie akta, jeżeli uważa, że nie jest właściwym do załatwienia sprawy (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Oznacza to, że w tej sprawie, po wydaniu przez Starostę T. postanowienia z dnia 6 marca 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. powinno było wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jeżeli w jego ocenie organem właściwym był Starosta T., a nie stwierdzać nieważności postanowienia o przekazaniu sprawy Kolegium. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji organu I instancji, ponieważ zaistniały przyczyny określone w art.156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Nadto w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił postanowienie Kolegium z dnia 11 kwietnia 2008 r. jako wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Ubocznie należy również dodać, iż stwierdziwszy nieważność wyżej wymienionych orzeczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostał zwolniony od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni wyżej poczynione uwagi Sądu co do sposobu przeprowadzenia postępowania, oraz fakt, że wniosek z dnia 22 lutego 2008 r. o uchylenie przedmiotowej decyzji został podpisany jedynie przez J. B.