II SA/Lu 768/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżaną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy M. P. z dnia [...] r. nr [...] w części pkt III ust.5 ppkt 7; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. H. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] r. R. H. (dalej jako strona lub skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy M. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków inwentarskich do chowu ściółkowego drobiu - brojlerów kurzych, budynku magazynowo - technicznego (budynek wolnostojący, parterowy), budynku socjalno - biurowego (budynek wolnostojący, parterowy lub dwukondygnacyjny/piętrowy lub z poddaszem użytkowym) wraz z urządzeniami budowlanymi (przyłączem elektroenergetycznym, własnym ujęciem wody, bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, bytowe), stacji transformatorowej, agregatu prądotwórczego, ośmiu podziemnych zbiorników na ścieki technologiczne, sześciu naziemnych zbiorników na gaz płynny, dwunastu silosów paszowych, wagi samochodowej najazdowej, zbiornika przeciwpożarowego, separator ropopochodnych do podczyszczania wody z terenów utwardzonych, punktu dezynfekcyjnego ze zbiornikiem na odcieki, stacji odparowania gazu, planowanej do realizacji na działkach nr [...], nr [...], nr [...] położonych w miejscowości Ł., gm. M. P.. W toku prowadzonego postępowania organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji m.in. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L., która w piśmie z [...] r. negatywnie zaopiniowała przesłany projekt z uwagi na to, że inwestycja będzie znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego w ramach budowy autostrady [...] przejścia dla zwierząt. W konsekwencji decyzją z [...] r., Wójt [...] P., ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, określając w pkt III ust. 5 ppkt 7, że dokumentacja projektowa wymaga uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oddział w W., z uwagi właśnie na planowaną budowę autostrady [...] W. - K. na odcinku obwodnicy S. w km ok. 561 + 500 do węzła "C. (z węzłem) w km ok. 625 +000. W odwołaniu strona zakwestionowała decyzję w części dotyczącej jej punktu III ust. 5 ppkt 7, zarzucając naruszenie art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 35 ust. 4 ustawy drogach publicznych oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nałożenie wskazanego obowiązku bez podstawy prawnej, bowiem na dzień wydania decyzji obszar objęty decyzją nie przylega do pasa drogowego drogi krajowej jak również na obszarze tym nie ma projektu budowy takiej drogi, a także nie wydano w tym zakresie pozwolenia na budowę drogi. Rozpatrując sprawę w trybie instancyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. P.. Kolegium nie podzieliło twierdzeń strony aby zapis zamieszczony w dziale III ust. 5 ppkt 7 decyzji powodował ograniczenie prawa własności do nieruchomości przewidzianej do zabudowy. W ocenie Kolegium, podstawę spornego zapisu stanowi art. 35 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W związku z faktem, że w sprawie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, współpraca zarządcy drogi i organów samorządu winna odbywać się na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, która może w pewnym zakresie pełnić podobną funkcję jak zapis w planie miejscowym. Przywołane przepisy nie wskazują stadium zaawansowania procedur administracyjnych, dotyczących planowanej inwestycji drogowej, którego osiągnięcie nakłada na gminę obowiązek uwzględnienia jej przebiegu w wydawanych decyzjach administracyjnych oraz w planie zagospodarowania przestrzennego. Akceptując ustalenia organu pierwszej instancji w kwestionowanym przez skarżącą zakresie Kolegium miało na uwadze ww. regulacje ustawy o drogach publicznych oraz informacje przekazane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L., z których wynika że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem planowana jest realizacja inwestycji drogowej - autostrady [...]. Przebieg projektowanej drogi ustalony został już w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. w dniu [...] r. W decyzji środowiskowej ustalono również wymóg zastosowania rozwiązań minimalizujących wpływ inwestycji na środowisko, w tym określono m.in. lokalizację i rodzaj przejść dla zwierząt. Z wykonanej Koncepcji Programowej wynika także, że fragment działki nr [...] w jej południowej części przeznaczony jest do wykupu pod planowaną autostradę. Obecnie zarządca dróg krajowych ogłosił przetarg i trwa wybór wykonawcy robót na zaprojektowanie i budowę autostrady [...]. W tych okolicznościach – zdaniem Kolegium - by ograniczyć do niezbędnego minimum kolizję planowanego przez stroną zamierzenia inwestycyjnego z planami realizacji inwestycji celu publicznego budowy autostrady [...] zasadne jest opracowanie dokumentacji projektowej (na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego) w uzgodnieniu ze wskazanym w decyzji organem odpowiedzialnym za zabezpieczenie obszaru odpowiedniego pasa terenu pod budowę drogi (autostrady). Nadto - w ocenie Kolegium - należało też uwzględnić, że określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia, co do zasady nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane i wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej również co do trasy przebiegu planowanej drogi. Zdaniem Kolegium już na etapie ustalenia warunków zabudowy właściciel nieruchomości musi mieć świadomość możliwych ograniczeń w zakresie realizacji planowanego przedsięwzięcia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 2) art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 64 ust.3, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wskazane przepisy dają organowi właściwemu do wydania decyzji o warunkach zabudowy uprawnienie do nałożenia na stronę obowiązku dokonania uzgodnień dokumentacji projektowej z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych z uwagi na planowaną budowę autostrady [...], podczas gdy przepisy te nie statuują takiego uprawnienia, zaś dopuszczalność ograniczenia prawa własności rozumianego jako swoboda dysponowania nieruchomością nie może wynikać z interpretowania ogólnych zasad dotyczących współpracy organów samorządu terytorialnego z zarządcami dróg, lecz powinna być wprost wyrażona w przepisach prawa rangi ustawowej. Strona wyjaśniła, że ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności może wynikać jedynie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem aktu prawa miejscowego lub przepisu ustawy. Skarżąca uznała, że działania organów spowodowały ograniczenie jej prawa własności, rozumianego jako swoboda dysponowania nieruchomością. W uzasadnieniu rozwinęła motywy zarzutów wywodząc, że nałożony na nią obowiązek uzgodnienia dokumentacji projektowej z zarządcą drogi, "nieformalnej koncepcji budowy drogi" nie tylko nie znajduje podstawy w przepisach prawa i narusza zasadę praworządności, ale także narusza jej indywidualny interes jako strony postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest istnienie podstaw prawnych do umieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy wymogu uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oddział w W. dokumentacji projektowej, z uwagi na planowaną budowę autostrady [...] W. - K. na odcinku obwodnicy S. w km ok. 561 + 500 do węzła "C. (z węzłem) w km ok. 625 +000 (pkt III ust. 5 ppkt 7 decyzji organu pierwszej instancji). W tym zakresie organy wskazały, że podstawę przedmiotowego wymogu stanowi art. 35 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. – zwanej dalej u.d.p.). Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów "w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem". Drugi natomiast stanowi, że "do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy również współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej". W sprawie bezsporne jest, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie ma obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego przy kształtowaniu nowego ładu przestrzennego i urbanistyki należało zastosować przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) i ustalić warunki zabudowy w drodze decyzji. Z tego też względu przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Bezsporne również jest, że art. 35 ust. 2 u.d.p. dotyczy rezerwowania terenów pod przyszłą budowę dróg w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, mimo systemowo wielu elementów wspólnych decyzji o warunkach zabudowy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można tych przedmiotów ze sobą unifikować, a tym samym stosować przepisów odnoszących się do planów miejscowych do postępowań w przedmiocie warunków zabudowy. Po pierwsze dyspozycja art. 35 ust. 2 u.d.p. wprowadza expressis verbis obowiązek przeznaczenia pod przyszłą budowę dróg pasa terenu o określonej szerokości wyłącznie w planach miejscowych. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek odwołań do postępowań w przedmiocie warunków zabudowy. Po drugie, jak wskazała skarżąca, prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wynika z nich, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności i ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne gminy stanowi bowiem uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Z tego też względu art. 35 ust. 2 u.d.p. ma zastosowanie jedynie w przypadku uchwalania planów miejscowych mających szerszy zakres oddziaływania niż indywidualny akt administracyjny w postaci decyzji o warunkach zabudowy. Po trzeci wszelkie ograniczenia w zakresie przysługujących obywatelom praw muszą wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów prawa, co oznacza ze sposób rozumowania per analogiam jest w tego typu sytuacjach niedopuszczalny. Wszystko powyższe oznacza, że art. 35 ust. 2 należy stosować w oparciu o jego literalną treść (ustaloną w oparciu o wykładnię językową) bez możliwości jej odniesienia do innych stanów faktycznych nie wskazanych w tym przepisie. Jednocześnie wskazania wymaga, że przyjęcie odmiennej wykładni prowadzącej do możliwości stosowania art. 35 ust. 2 u.d.p. do postepowań w przedmiocie warunków zabudowy, nie oznacza - zdaniem Sądu - możliwości jego zastosowania na etapie realizacji autostrady [...] istniejącym w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, iż nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze, gdzie dopiero planowana jest realizacja inwestycji drogowej. Wspomniana inwestycja drogowa – w trakcie postępowania administracyjnego – znajdowała się na wstępnym, przeddecyzyjnym etapie, w sprawie została wydana jedynie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie została nawet opracowana dokumentacja niezbędna do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Bezsporne zatem jest, że realizacja inwestycji drogowej - na etapie postępowania administracyjnego - była jedynie w obszarze planów i zamierzeń, zatem zdarzeń przyszłych i z tego powodu niepewnych. Przyszłe zamiary inwestycyjne nie mogą natomiast blokować obecnie realizowanych inwestycji. Takie sytuacje nie mogą wpływać na sytuację prawną osób, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie przepis art. 35 ust. 2 u.d.p. ani żaden inny nie wskazują na jakim etapie zaawansowania procedur administracyjnych, dotyczących planowanej inwestycji drogowej, organ ma obowiązek uwzględnienia jej przebiegu w wydawanych decyzjach administracyjnych oraz w planie zagospodarowania przestrzennego. Mimo tego nie można przyjąć, że następuje to już na etapie planowanego objęcia określonego gruntu planami realizacji inwestycji drogowej, a nawet po wydaniu ostatecznej decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji drogowej. Sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie uprawnia bowiem do realizacji inwestycji, a stanowi jedynie wstępny, wczesny, przygotowawczy etap w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym, ograniczony tylko do kwestii ochrony środowiska. Poprzedza on procedurę o charakterze zasadniczym, tj. procedurę w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji. Dopiero ostateczne zakończenie postępowania lokalizacyjnego stwarza stan pewności co do tego, w jakich granicach terytorialnych planowana inwestycja zostanie usytuowana. Na marginesie należałoby zauważyć, że nie można wykluczyć również możliwości niekontynuowania postępowania inwestycyjnego (tj. niewszczęcia postępowania lokalizacyjnego) po zakończeniu postępowaniu "środowiskowego" w związku z odstąpieniem przez inwestora od inwestycji. Z tychże względów wywodzenie, że uzyskanie decyzji środowiskowej mogłoby stanowić podstawę do tworzenia rezerwy, o której mowa w art.35 ust. 2 u.d.p. nie znajduje w ocenie Sądu uzasadnienia (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1620/09, wyrok NSA z 19 lutego 2016 r., II OSK 1522/14). Mając powyższe rozważania na uwadze, niezależnie którą z przedstawionych koncepcji przyjąć i tak należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji w części III ust. 5 ppkt 7 narusza przepis prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 2 u.d.p. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. Powyższe uchybienie nie pozostało bez wpływu na wynik sprawy, co skutkował koniecznością uchylenia tych rozstrzygnięć. Niewątpliwie inaczej wyglądałaby sytuacja gdyby Generalny Dyrektor już w trakcie prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego legitymował się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej lub co najmniej istniałby stan zawisłości sprawy przed właściwym organem w tym przedmiocie, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., jak orzekł w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt II wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis sądowy od skargi (500 zł), oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł).