II SA/Lu 770/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]lipca 2006 r. nr [...] wydanym na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 6 i art. 152 § 1 i 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu zażalenia D.W. na postanowienie wydane z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2004 r. dotycząca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną córkę K. oraz wstrzymania wykonania tej decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skład orzekający SKO wskazał, iż organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] maja 2004 r. wydaną w sprawie przyznania D. W. świadczenia pielęgnacyjnego na córkę K. legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Jednocześnie organ I instancji wstrzymał wykonanie tej decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazano podstawę tego postanowienia stanowiły wątpliwości odnoszące się do uprawnień wnioskodawczyni do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przedłożonego orzeczenia o niepełnosprawności córki wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Niepełnosprawności z dnia 1 czerwca 2004 r. W zażaleniu na to postanowienie D.W. kwestionowała zasadność wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] maja 2004 r. bez jej zgody. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO podniosło, iż brak, jest podstaw, aby zażalenie to uwzględnić. Przepis art. 152 kpa nie wymaga bowiem zgody strony na wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej, w sprawie w której wznowiono postępowanie, jeżeli jej okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. D. W. odwołała się od tego postanowienia wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała wydanie go z naruszeniem prawa. Podnosiła, iż nie wyrażała zgody na wstrzymanie wykonania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne. W uzasadnieniu skargi szeroko opisywała swoją trudną sytuację, jak również okoliczności, w których doszło do wydania satysfakcjonującej dla niej decyzji, której wykonanie zostało następnie wstrzymane. Jak należy sądzić z treści skargi i jej uzasadnienia, D. W. wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i w jego uzasadnieniu, kwestionowało zasadność skargi i wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) prowadzi do wniosku, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu nie jest sporne, iż bezpośrednią przyczyną wstrzymania, na podstawie przepisu art. 152 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wykonania decyzji z dnia [...]maja 2004 r. przyznającej skarżącej świadczenie było równoczesne z tym wstrzymaniem wznowienie z urzędu postępowania zakończonego tą decyzją. Wynika to jednoznacznie z osnowy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji. Przepis art. 152 § 1 kpa stanowi, iż "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.". Nie stanowi on samoistnej podstawy wstrzymania wykonania decyzji, co jednoznacznie wynika zarówno z jego treści, jak i usytuowania w systematyce ustawy Kodeks postępowania administracyjnego – Rozdział 12 "Wznowienie postępowania". Wstrzymanie wykonania decyzji warunkowane jest bowiem uprzednim bądź równoczesnym rozstrzygnięciem o wznowieniu postępowania i wynikającym z okoliczności sprawy prawdopodobieństwem uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. Jeżeli więc w związku z wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji publicznej prowadzący to postępowanie stwierdzi, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, to dopiero wówczas podejmuje rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania tej decyzji. Treść przepisu art. 152 § 1 kpa uzależnia więc wyraźnie wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego wykazania istnienia okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 474/97). O istnieniu okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia wnioskować więc należy na podstawie przepisu art. 145 § 1 i 145a § 1 w związku z art. 146 § 1 w związku z art. 152 § 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa; 4) strona bez własnej winy nie brała udziały w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja wydana została w oparciu o inna decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z przepisu art. 145a § 1 kpa wynika zaś, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzją. Zgodnie z powyższym, ciężar wykazania prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania spoczywa na organie administracji publicznej podejmującym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania jej wykonania. Znajduje to odzwierciedlenie w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego treść art. 152 § 1 kpa warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co prowadzi do wniosku, iż zaniechanie przez organ wykazania w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji tego rodzaju okoliczności nie czyni zadość zarówno art. 152 § 1, jak i 107 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 474/97). Jak wynika z analizy treści zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza zaś jego podstawy prawnej, a także z analizy postanowienia organu I instancji, organy administracji publicznej wskazując na okoliczności uzasadniające prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania odwołały się do podstawy wznowieniowej określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 6 kpa – "decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu". Według Sądu jest to jednak wskazanie wadliwe. Podana przez organy administracji publicznej podstawa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2004 r., mająca uzasadniać prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji, nie spełnia jednak tego warunku i tym samym nie daje podstaw do wstrzymania wykonania tejże decyzji. Podstawa wznowienia postępowania przewidziana przepisem art. 145 § 1 pkt 6 kpa stanowi sankcję zabezpieczającą realizację obowiązku przeprowadzenia procedury współdziałania organów w trybie przepisu art. 106 kpa. Przepis art. 106 kpa ma zastosowanie w sytuacji istnienia prawnego obowiązku współdziałania organów, których zakresy właściwości przecinają się przy załatwianiu konkretnej indywidualnej sprawy. Organ współdziałający, wyrażając stanowisko w zakresie swojej właściwości, uczestniczy w czynnościach postępowania w sprawie administracyjnej zawisłej już przed innym organem. Nie jest wiec możliwe wydawanie postanowień przez "organ współdziałający" na podstawie przepisu art. 106 kpa, jeżeli nie toczy się postępowanie administracyjne lub organ prowadzący postępowanie nie zwrócił się o zajęcie takiego stanowiska (por. wyrok NSA z 5 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt IV SA 323/99). Omawiany tryb nie ma więc zastosowania w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji przez właściwy organ administracji publicznej od przedstawienia temu organowi przez stronę postępowania stosownych pozwoleń, uzgodnień, opinii lub też innych rozstrzygnięć innego organu (por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 200; a także np.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r. w sprawie sygn. akt III ARN 33/95; wyrok NSA z 24 listopada 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA 995/99; wyrok NSA z 21 września 1999 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ka 1913/97). Zważywszy na wyżej przywołany charakter postanowienia wydawanego na podstawie przepisu art. 152 § 1 kpa, wadliwość postanowienia o wznowieniu postępowania musi być więc uznana za istotną z punktu widzenie oceny prawidłowości i zgodności z prawem rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, szczegółowo regulowany przepisami art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nie jest trybem, w którym miałby zastosowanie przepis art. 106 kpa. W związku z tym, wadliwie wskazana przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie podstawa wznowieniowa (art. 145 § 1 pkt 6 kpa), nie może uzasadniać istnienia okoliczności, które w rozumieniu przepisu art. 152 § 2 kpa wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] maja 2004 r. jest więc wadliwe. Wydane ono zostało bez jakiegokolwiek formalnego i udokumentowanego związku z okolicznościami sprawy wskazującymi na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, a to wobec braku podstaw do uznania, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie przepis art. 106 kpa. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane więc zostało z naruszeniem przepisu 152 § 1, w wyżej wskazanym jego rozumieniu, jak również przepisów art. 6 i 7 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Jako wadliwe, należało je więc uchylić. Ponownie rozpatrując sprawę z zażalenia D. W. na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] maja 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wskazany wyżej kierunek wykładni przepisu art. 152 § 2 kpa, zgodnie z którym przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy kompetencyjnej wstrzymania wykonania decyzji. Rozstrzyganie w tym przedmiocie warunkowane jest bowiem wykazaniem przez organ administracji publicznej takich okoliczności sprawy, które wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. O istnieniu zaś tych okoliczności wnioskować można tylko i wyłącznie na podstawie przepisu art. 145 § 1 i 145a § 1 w związku z art. 146 § 1 w związku z art. 152 § 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego. Niewykazanie tych okoliczności przez organ lub ich nieistnienie, w znaczeniu wynikającym z przywołanych przepisów, nie daje podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż kwestia wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne może być przedmiotem oceny prawnej dokonywanej na podstawie przepisów art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też szczegółowych przepisów Rozdziału 13 Kodeksu postępowania administracyjnego "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.