II SA/Lu 771/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. W dniu 1 kwietnia 2016 r. E. M. (dalej: skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie świadczenia na żywność w kwocie [...]zł na okres 6 miesięcy. Do wniosku dołączyła zaświadczenie Wspólnoty Mieszkaniowej określające wymiar opłat czynszowych na kwotę [...]zł miesięcznie. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r., znak: [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta D. orzekł o: odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości [...] zł miesięcznie na okres 6 miesięcy (pkt 1 sentencji), przyznaniu skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłku celowego), w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Organ wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 maja 2017 r. Leczy się z powodu cukrzycy II stopnia, cholesterolemii, schorzeń kręgosłupa. Jest zarejestrowana w PUP, jako poszukująca pracy, od dnia 14 lutego 2014 r. Uzyskuje stały dochód z tytułu zasiłku stałego w wysokości [...] zł, który nie wystarcza jej na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Dochód ten nie przekracza zatem kryterium dochodowego określonego w przepisach dotyczących udzielania pomocy z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ szczegółowo przedstawił przyjęte zasady oraz kryteria, jakimi kierował się ustalając wysokość świadczenia. Podkreślił, że ustalając wysokość zasiłku celowego przyznanego skarżącej, kierował się zasadą sprawiedliwego podziału środków dla wszystkich osób potrzebujących. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca stwierdziła, że rozstrzygnięcie to jest dla niej bardzo krzywdzące, gdyż nie posiada wystarczających środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Podniosła, że w swoim wniosku domagała się przyznania świadczenia na żywność, to jest pomocy rzeczowej w postaci żywności, posiłku, paczki z produktami spożywczymi, łącznie w kwocie [...]zł miesięcznie, po to, by utrzymać zalecaną dietę przez lekarza diabetologa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: "Kolegium") decyzją z dnia 25 maja 2016 r., znak: [...]: uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz przyznało skarżącej świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Uzasadniając swą decyzję Kolegium wyjaśniło, że uchyliło zaskarżoną decyzję w całości ze względów formalnych i orzekło o przyznaniu wspomnianego świadczenia pieniężnego. Zdaniem organu odwoławczego, sentencja zaskarżonej decyzji została wadliwie skonstruowana, albowiem w sytuacji gdy strona żąda przyznania pomocy o określonej wysokości na jakiś cel, a organ uznając za zasadne przyznanie pomocy, przyznaje jej na ten cel mniejszą od wnioskowanej kwotę, to nie odmawia przyznania na ten cel określonej we wniosku sumy pieniężnej, a następnie przyznaje niższą, lecz organ winien orzec o przyznaniu pomocy w niższej wysokości, zaś w uzasadnieniu decyzji ma obowiązek wyjaśnić, z jakich powodów uznał za stosowne udzielenie pomocy w niższym zakresie aniżeli domagała się tego strona. W skardze do Sądu na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem: - art. 237 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), wskutek wydania jej z uchybieniem terminu załatwienia sprawy określonego w tym przepisie, - art. 8 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.; dalej także: "u.p.s."), wskutek błędnego ustalenia jej dochodu, - art. 108 k.p.a., w wyniku braku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, to jest z uwagi na opóźnienie w udzieleniu pomocy skarżącej. Skarżąca zarzuciła również, że organy nie rozpatrzyły całości jej wniosku, gdyż domagała się również przyznania pomocy żywnościowej w formie rzeczowej Ponadto, w ocenie strony, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej w powiązaniu z regulacjami uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r. poz. 821, dalej: Program). Wyjaśnić wypada, że powyższa uchwała zastąpiła przepisy obowiązującej do dnia 30 września 2015 r. ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259), która to ustawa dotyczyła programu realizowanego w latach 2006-2013. Jak wynika z treści Programu (pkt II), jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Program jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie: - wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, - poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, - poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży, - kształtowania właściwych nawyków żywieniowych. Pkt V Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z treści pkt V.2.1. Programu wynika, że jedynie przyznanie pomocy w formie posiłku uczniowi albo dziecku w sytuacji nagłej ("w uzasadnionych przypadkach, gdy uczeń lub dziecko wyraża chęć zjedzenia posiłku") przyznanie pomocy, które następuje z inicjatywy dyrektora szkoły lub przedszkola, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sprawie i ustalenia sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wynika z tego a contrario, że w pozostałych przypadkach przyznanie pomocy w ramach realizacji Programu następuje w formie decyzji administracyjnej, która winna być poprzedzona ustaleniem sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skoro zatem objęta Programem pomoc państwa w zakresie dożywiania realizowana jest trybie przepisów u.p.s., uznać należy, że świadczenia przyznawane w ramach Programu w istocie utożsamiać należy z zasiłkiem celowym, o którym mowa w art. 39 u.p.s., a który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności (ust. 1 i 2). Orzekając w przedmiocie udzielenia wskazanej pomocy organ pomocy społecznej działa zatem w ramach uznania administracyjnego co najmniej w zakresie ustalenia jej wysokości, czy też czasokresu, na jaki została ona przyznana. Rację mają zatem w niniejszej sprawie organy obu instancji wskazując, że spełnienie kryteriów przyznania pomocy na dożywianie w ramach Programu, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę na wskazany przez niego okres. W rozpoznawanej sprawie w istocie jest poza sporem, że skarżąca spełnia określone prawem przesłanki przyznania wskazanego wyżej świadczenia. Stad też na nieporozumieniu opierają się zarzuty skarżącej dotyczące błędnego wyliczenia jej dochodu przez organy administracji. Oczywistym jest bowiem, że gdyby organ uznały, że dochód ten przekracza kryterium dochodowe dla celów ustalania prawa do świadczenia na dożywianie, zwiększone w stosunku do kryterium dochodowego określonego w przepisach u.p.s., wynoszące 951,00 zł miesięcznie, odmówiłyby jej przyznania omawianej pomocy na dożywianie. Badając legalność zaskarżonej decyzji – w kontekście wysokości udzielonej skarżącej pomocy – należy podkreślić, że zarówno ustalenie wysokości przyznanego świadczenia na dożywianie, jak i okresu jego pobierania, następuje w ramach uznania administracyjnego. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega natomiast kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.) Kontrola sądowa decyzji uznaniowych sprowadza się zatem wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie – Sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można zarzucić organom administracji naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Prawidłowo stwierdziły organy, że przyznanie skarżącej pomocy w takiej postaci i wysokości jest uzasadnione sytuacją, w jakiej ona znajduje się i jakkolwiek pomoc ta została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej skarżącą, to należy stwierdzić, że nie jest ona dowolna. Organy administracji obu instancji przyznając opisane świadczenie pieniężne wzięły pod uwagę ustaloną niekwestionowaną sytuację zdrowotną skarżącej oraz sytuację materialną i jej potrzeby. Wskazać przy tym należy, że choć skarżąca nie uzyskała świadczenia pieniężnego w satysfakcjonującej ją wysokości, to nie można uznać, że pozbawiona ona została wsparcia ze strony organu pomocy społecznej. Trzeba przy tym zauważyć, że jakkolwiek skarżąca posiada stały dochód, to objęta jest systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej. W niniejszej sprawie jest niekwestionowane, że w 2016 r. zostały przyznane skarżącej także inne świadczenia, a mianowicie: - decyzją organu pierwszej instancji [...] z dnia 15 stycznia 2016 r. – zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r., a po rozpatrzeniu odwołania Kolegium zwiększyło pomoc do [...] zł miesięcznie, - decyzją organu pierwszej instancji z dnia 15 stycznia 2016 r., znak: [...] - zasiłek celowy na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie na zakup energii elektrycznej do licznika przedpłatowego, - decyzją organu pierwszej instancji z dnia 22 stycznia 2016 r., znak: [...] - zasiłek celowy w wysokości [...] zł na wykupienie leków z recepty, - decyzją organu pierwszej instancji z dnia 16 lutego 2016 r., znak: [...] - zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup okularów, - decyzją organu pierwszej instancji z dnia 25 lutego 2016 r., znak: [...] - zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup żywności i środków czystości, - decyzją Kolegium z dnia 26 lutego 2016 r., znak: [...] - zasiłek celowy w wysokości [...] zł na żywność i gaz, - decyzją organu pierwszej instancji z dnia 8 marca 2016 r., znak: [...] - zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup gorsetu do protezy oraz ciśnieniomierza, - decyzją organu pierwszej instancji z dnia 14 marca 2016 r., znak: [...] - zasiłek celowy w wysokości [...] zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu żywności i opłaty mieszkaniowe, - decyzją organu pierwszej instancji z dnia 14 marca 2016 r., znak: [...] - zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup leków z recepty. - decyzją organu pierwszej instancji z dnia 14 kwietnia 2016 r., znak: [...] – zasiłek celowy w wysokości [...] zł na częściowe pokrycie opłat mieszkaniowych, - decyzją organu pierwszej instancji z dnia 14 kwietnia 2016 r., znak: [...] – zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup leków z recepty, - decyzją organu pierwszej instancji z dnia 14 kwietnia 2016 r., znak: [...] – zasiłek celowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. na zakup energii elektrycznej do licznika przedpłatowego. Mając na względzie znaczny rozmiar pomocy udzielonej skarżącej ze środków organu pierwszej instancji, niezrozumiałe są zarzuty skarżącej, która wskazywała, że działania tego organu, wskutek "zagrażają jej zdrowiu i życiu". Oczywiste jest przy tym, że właśnie z uwagi na trudną sytuację skarżącej organ pierwszej instancji nadał swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności Bezzasadne są także zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organy administracji innych przepisów. Na wynik niniejszej sprawy nie może mieć wpływu ewentualne uchybienie przez organy terminu załatwienia sprawy, określonego w przepisach k.p.a. O ile skarżąca uważa, że organy nie rozpoznały jej wniosku w części odnoszącej się do przyznania pomocy rzeczowej w postaci produktów żywnościowych, czy też posiłku, to może w tym zakresie kwestionować bezczynność organu w odrębnym postępowaniu. Jeśli zaś chodzi o zarzut oparty na art. 5 kodeksu cywilnego, wyjaśnić należy, że określona w tym przepisie teoria nadużycia prawa podmiotowego jest właściwa dla prawa prywatnego i nie znajduje zastosowania w prawie publicznym (zob. np.: wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 486/07; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1214/07). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.