II SA/Lu 774/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. oddala skargę; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 2 lipca 2012 r., po rozpoznaniu odwołania I. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr [...], przyznającej świadczenie pieniężne w kwocie 100,00 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. w ramach programu państwa "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", utrzymało tę decyzję w mocy. Decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia 21 marca 2012 r. I. M. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o przyznanie pomocy finansowej, wskazując, że przebywa obecnie w szpitalu, w którym nie ma zapewnionych środków wyżywienia odpowiednich ze względu na zdiagnozowaną u niej gruźlicę. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu 22 marca 2012 r. oraz 26 marca 2012 r. (po powrocie wnioskodawczyni ze szpitala) ustalono, że strona jest osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, która jest niezdolna do pracy. Wnioskodawczyni mieszka wspólnie z konkubentem R. F., prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe. Na dochód rodziny w lutym 2012 r. składa się 300 zł z tytułu prac dorywczych konkubenta i 150 zł z tytułu pożyczki uzyskanej przez wnioskodawczynię. Łączny dochód – w przeliczeniu na osobę w rodzinie – wynosi 225 zł. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawczyni pomoc w wysokości 100,00 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. w ramach programu państwa "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" Organ stwierdził, że dochód na osobę w rodzinie strony nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego w tym przypadku 526,50 zł. Przyznana pomoc jest adekwatna do sytuacji osobistej i rodzinnej strony. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawczyni podniosła, że przyznana jej pomoc jest zbyt niska i nie pozwala na utrzymanie się na godziwym poziomie. Podkreśliła, iż konkubent pozwala jej na korzystanie z zakupionej przez niego żywności, lecz nie ma wobec niej prawnego obowiązku dożywiania, gdyż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Organ nie udzielił jej pomocy na opłacenie rachunków za energię elektryczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. stwierdziło, iż odwołująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem R. F., pomimo kwestionowania przez nią tej okoliczności. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza tylko, że wykonywane są wspólnie, w uzgodnieniu, czynności życia domowego w postaci: korzystania z pomieszczeń domowych i sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywania czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków, gospodarowania pieniędzmi. Odwołująca się mieszka wraz z konkubentem w mieszkaniu jednopokojowym z aneksem kuchennym, korzysta ze sprzętu gospodarstwa domowego w nim się znajdującego. Zarówno odwołująca się, jak i jej konkubent nie mają stałego źródła dochodu, konkubent twierdzi, że pracuje dorywczo. Odwołująca się tworzy wraz z konkubentem rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, a zatem pracownik socjalny zobowiązany był ustalić sytuację życiową odwołującej się i jej rodziny oraz udzielić wsparcia rodzinie. Problemy, jakie występują w rodzinie to: bezrobocie, gruźlica płuc i choroba alkoholowa odwołującej się oraz choroba alkoholowa konkubenta. Mając na względzie sytuację życiową podopiecznej organ pierwszej instancji przyznał jej pomoc finansową w formie zasiłku celowego w kwocie 56 zł z przeznaczeniem na pokrycie części leków i leczenie oraz zaskarżoną decyzją pomoc pieniężną na zakup posiłku lub żywności w kwocie 100 zł. Z treści wniosku z dnia 21 marca 2012 r. nie wynika, aby odwołująca zwracała się o pomoc finansową na uregulowanie należności za energią elektryczną. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji uwzględnił trudną sytuację materialną i zdrowotną odwołującej się i jej rodziny, przyznając stronie wymienione świadczenia. Odwołująca się może zwrócić się również do organu o przyznanie pomocy na uregulowanie należności za energię elektryczną. Postępowanie w sprawie przyznania pomocy społecznej ma jednak charakter wnioskowy, dlatego istnieje wymóg złożenia wniosku do właściwego organu o przyznanie pomocy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby, której odwołująca nie jest w stanie sama zabezpieczyć. Odwołująca się powinna złożyć wniosek do ośrodka pomocy społecznej i oczekiwać jego rozpoznania w formie decyzji, od której będzie przysługiwał jej środek zaskarżenia. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła I. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2012 r. (wpływ do Sądu w dniu 11 grudnia 2012 r.) skarżąca podkreśliła, że w mieszkaniu przy ul. M. [...] w [...] przybywa wraz z R. F. na mocy wyroku eksmisyjnego. Wbrew twierdzeniom organów administracji nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego, a R. F. uzyskuje znaczne kwoty od swojej rodziny, posiadającej wielohektarowe gospodarstwo rolne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skarżąca domagała się przyznania pomocy finansowej na zakup żywności, zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne przyznawane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy, program wieloletni "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" obejmuje działania dotyczące m.in. zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W świetle art. 5 ust. 1 tejże ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 (to jest takim, które znajdują się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, to jest 477 zł – w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub 351 zł – w przypadku osoby w rodzinie. Przyznanie wnioskowanego przez skarżącą świadczenia oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w tej sytuacji zapewniony pewien zakres swobody, co do oceny, czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać oraz – w przypadku uznania zasadności udzielenia tej formy pomocy – w jakiej wysokości to świadczenie ustalić. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą skarżącej świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie 100 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2012 r. do 30 kwietnia 2012 r. w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Skarżąca nie ma stałego dochodu, a mieszka wraz z konkubentem R. F. w lokalu mieszkalnym komunalnym przy ul. M. [...] w [...], gdzie zostali skierowani, jak podkreśliła w skardze, na skutek orzeczenia przez sąd eksmisji z zajmowanego przez nich wcześniej lokalu mieszkalnego. Skarżąca w lutym 2012 r. (miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc) osiągnęła dochód w kwocie 150 zł z tytułu pożyczki, zaś konkubent 300 zł z tytułu prac dorywczych. Organy administracji obu instancji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, uwzględniając jej wniosek o przyznanie pomocy na dożywianie i przyznając świadczenia pieniężnego na zakup żywności w kwocie 100 zł miesięcznie na okres od marca do kwietnia 2012 r. Podkreślić również należy, iż skarżąca, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, nie jest pozbawiona pomocy ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...]. Organ pierwszej instancji przyznał bowiem skarżącej szereg świadczeń pieniężnych w formie: - zasiłku celowego w kwocie 56 zł z przeznaczeniem na pokrycie części leków i leczenie (decyzja z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...] – k. 39 akt adm. I inst.); - zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 marca 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. (decyzja z dnia 8 maja 2011 r., nr [...] – k. 56 akt adm. I inst.); - świadczenia pieniężnego w kwocie 80,00 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2012 r. do 31 lipca 2012 r. w ramach programu państwa "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (decyzja z dnia 6 lipca 2012 r. nr [...] – k. 57 akt adm. I inst.); - zasiłku stałego w kwocie 236,00 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. (decyzja z dnia 6 lipca 2012 r., nr [...] – k. 58 akt adm. I inst.). Niezasadne są również zarzuty skarżącej, która nie zgadza się z zawartym w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji stanowiskiem, iż nie jest ona osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z R. F. rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu ocena organów w powyższym zakresie nie nosi znamion dowolności. Z przepisu art. 6 pkt 14 wskazanej ustawy wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 72-73). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca, jak wynika z przeprowadzonej w niniejszej sprawie aktualizacji wywiadu środowiskowego, mieszka wraz z konkubentem R. F. w lokalu mieszkalnym komunalnym przy ul. M. [...] w [...], składającym się z jednego pokoju, wnęki kuchennej, przedpokoju i łazienki, o powierzchni mieszkalnej 20,50 m2 i powierzchni użytkowej 31,60 m2. Umowa najmu tego lokalu została zawarta w dniu 4 lutego 2011 r. przez R. F., skarżącą oraz ich córkę – K. F. vel M., zajmującą lokal wraz ze swoim synem O. M. (k. 42 akt sąd.). Konkubent skarżącej jest osobą prowadząca działalność gospodarczą i uzyskuje nieregularnie dochody z tytułu prac dorywczych. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, niezdolną do pracy. W oświadczeniu z dnia 17 kwietnia 2012 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, R. F. podał: "Pani I. M. korzysta z zawartości lodówki i chlebaka, które to ja zapełniam, [...] korzysta również ze środków czystości kupionych przeze mnie, jak również proszków do prania" (k. 37 akt adm. I inst.). Skarżąca i R. F. wspólnie korzystają także z pozostałych sprzętów gospodarstwa domowego, znajdujących się w mieszkaniu. R. F. ubiegał się o dodatek mieszkaniowy w związku z zamieszkiwaniem we wspólnym lokalu mieszkalnym, jednakże jego podanie pozostawiono bez rozpoznania (k. 35 akt adm. I inst.). Należy zwrócić również uwagę, że skarżąca oraz R. F. są zmuszeni do opłacenia czynszu za mieszkanie oraz pozostałych kosztów związanych z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Z pisma skarżącej oraz R. F. z dnia 3 grudnia 2012 r. wynika, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie R. F. uregulował część zadłużenia za energię elektryczną, z uwagi na niebezpieczeństwo wstrzymania przez zakład energetyczny dostaw energii oraz dodatkowych kosztów wznowienia dostaw energii (k. 34 akt adm. I inst.). Ponadto subiektywne przekonanie skarżącej i R. F. o prowadzeniu przez nich odrębnych gospodarstw domowych nie jest wystarczające dla stwierdzenia, iż taka sytuacja zachodzi w rzeczywistości. Należy jednak podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżącej kwestia prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa wraz z R. F., nie miała praktycznego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż wobec nieprzekroczenia przez rodzinę skarżącej ustawowego kryterium dochodowego, wnioskowane przez nią świadczenie zostało jej przyznane. Przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie uzależniają przy tym wysokości wskazanego świadczenia od stwierdzenia, czy faktyczny dochód wnioskodawcy zbliża się w mniejszym bądź większym stopniu do kryterium dochodowego, lecz pozostawiają ustalenie wysokości świadczenia do uznania organu administracji. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).