II SA/Lu 774/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. H. i P. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] r., znak: [...] Prezydent Miasta L. odmówił E. H. i P. P., prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą Z. K. K. P. H. s.c., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na spopielarnię zwłok z salą pożegnań oraz częścią administracyjno-biurową wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. oraz energetycznej linii zasilającej poprowadzonej od stacji trafo na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 35 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane) po rozpoznaniu odwołania inwestorów, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o udzielenie pozwolenia na realizację wyżej wskazanej inwestycji wpłynął 25 maja 2016 r. Do wniosku dołączono ostateczną decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] r., znak [...], ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji, zmienioną decyzją ostateczną Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] r., znak: [...] w zakresie dotyczącym zwiększenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków. Dołączono również decyzję ostateczną Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] r., znak [...] przenoszącą decyzję o ustaleniu warunków zabudowy na inwestorów. Decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] ustalająca warunki zabudowy była kilkakrotnie przedmiotem postępowań nadzwyczajnych – postępowania z wniosku Wójta Gminy G. o stwierdzenie jej nieważności oraz postępowania wznowieniowego, zainicjowanego w pierwszej kolejności przez E. i W. M., M. P., A. C., B. P., A. i W. W., G. i S. T., A. P., K. i T. B., J. i A. W. oraz H. B. (postanowienie Prezydenta Miasta L. z 15 czerwca 2016 r., znak: [...]), a następnie przez Prezydenta Miasta L. (postanowienie z 2 listopada 2017 r.). Postanowieniem z 6 grudnia 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spopielarni zwłok z salą pożegnań oraz częścią administracyjno-biurową do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest wynik wznowionego z urzędu 2 listopada 2017 r. postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z 12 marca 2014 r. ustalającą warunki zabudowy. Prezydent Miasta L. wydał 6 lutego 2018 r. decyzję nr [...], znak: [...] uchylającą – po wznowieniu postępowania – własną decyzję nr [...] z 12 marca 2014 r., znak [...] oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie spopielarni zwłok z salą pożegnań oraz częścią administracyjno-biurową. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] r., znak: [...] W związku z powyższym 23 maja 2018 r. Prezydent Miasta L. postanowieniem znak: [...] podjął z urzędu postępowanie administracyjne zawieszone postanowieniem z 6 grudnia 2017 r., zaś 4 czerwca 2018 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację wskazanej wyżej inwestycji. Organ uznał, że uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy i odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji spowodowały, że nie ma w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji, co uniemożliwia, w świetle art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania inwestorów, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując argumentację tego organu. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, organ drugiej instancji podniósł, że wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, wobec czego organ pierwszej instancji był zobowiązany zawiesić postępowanie z urzędu na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał jednocześnie, że inwestorzy zostali pouczeni o prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ale z tego prawa nie skorzystali. W skardze na decyzję Kolegium z [...] r. E. H. i P. P. zarzucili: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do wydania decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy nie było podstaw do zawieszenia postępowania zakończonego jej wydaniem, gdyż toczące się postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającym zawieszenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do bezpodstawnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania skarżącym pozwolenia na budowę; 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez uznaniowe, bez podstawy faktycznej i prawnej, zawieszanie i podejmowanie przez organ pierwszej instancji postanowienia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] r., znak: [...], a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zasadnie przyjął zaistnienie przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na realizację objętej postępowaniem inwestycji, bowiem inwestor – w dacie rozstrzygania sprawy – nie dysponował ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m. in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W pierwszej kolejności podnieść należy, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie nadzwyczajne dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżących, przyjmując, że rozstrzygnięcie wydane we wznowionym postępowaniu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a. Podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia tego przepisu jest zasadny. Wbrew stanowisku organów obu instancji, nie było bowiem podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie. Pod pojęciem wystąpienia "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Innymi słowy, organ administracji jest upoważniony do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zamiast wielu: wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2819/18, CBOSA). Rozstrzygnięcie w postępowaniu nadzwyczajnym kwestii legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest zatem zagadnieniem wstępnym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Skoro inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyli ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, organ nie miał przeszkód, by – pod warunkiem spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek określonych prawem – udzielić pozwolenia. Natomiast ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w toku tego postępowania przyniosłoby rezultat w postaci odmowy udzielenia pozwolenia. Nie wystąpiła zatem w rozpoznawanej sprawie przesłanka zawieszenia postępowania w postaci zagadnienia, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć bowiem należy, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, o czym świadczy treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5. Z drugiej strony oznacza to, że niespełnienie którejkolwiek ze wskazanych w tych normach przesłanek obliguje organ do odmowy wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., Wojewoda, rozpoznając odwołanie, miał obowiązek na nowo rozpoznać wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę. Dla organu drugiej instancji miarodajny jest przy tym stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania przez ten organ. Bezsporne jest, że w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej, a mianowicie 10 lipca 2018 r., nie istniała już w obrocie prawnym ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Przeciwnie, wydana już była - po wznowieniu postępowania w sprawie warunków zabudowy - ostateczna decyzja nr [...] Prezydenta Miasta L. z [...] r., znak: [...], uchylająca ostateczną decyzję tego organu z 12 marca 2104 r., nr [...], znak: [...] i odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego, budynku gospodarczego z salą ekspozycyjną, budynku usługowego – spopielarni zwłok z salą pożegnań oraz częścią administracyjno-biurową wraz ze zjazdem, wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w L. przy ul. [...]. W dacie wydania decyzji będącej przedmiotem skargi Wojewoda był obowiązany, w świetle wyżej powołanych przepisów ustawy – Prawo budowlane, w tym art. 35 ust. 4, do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wprawdzie bowiem inwestorzy dołączyli do wniosku ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, co spełnia dyspozycję art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, jednak organ nie mógł sprawdzić zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż decyzja ta została uprzednio uchylona. Niewątpliwie zatem zaistniała podstawa do wydania negatywnej dla inwestorów decyzji, wynikająca wprost z dyspozycji art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Oceny tej nie zmienia fakt, że wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...], tutejszy Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta L. z [...]., znak: [...], wydaną po przeprowadzeniu wznowionego z urzędu postępowania. W obrocie prawnym nadal bowiem pozostaje decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] r., znak: [...] uchylająca ostateczną decyzję własną nr [...] z [...] znak: [...] i odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.