II SA/Lu 776/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2009r. sprawy ze skargi I.W. i J. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia zagospodarowania terenu do stanu poprzedniego lub nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania G. O.-S. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] odmawiającej nakazania przywrócenia zagospodarowania terenu do stanu poprzedniego lub nałożenia obowiązku wykonania czynności albo robót budowlanych polegających na wykonaniu drogi dojazdowej zgodnie z obowiązującymi procedurami na działce nr ewid. 573/18 w miejscowości D. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, powołując się na ustalenia organu I instancji, iż na działce nr 573/18 w D. stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową - wykonano roboty budowlane polegające na zniwelowaniu powierzchni działki na szerokości 2,50 m i wykonaniu dwóch koryt o szerokości ok. 60 cm każde pod koła pojazdów i ich wyłożeniu odpadami z płyt granitowych. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ocena organu I instancji, że wykonany zakres robót był wykonywaniem tymczasowego obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy i przewidzianych do rozbiórki w myśl art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego Takiego stanowiska nie podzielił organ odwoławczy, który oceniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności określone art. 50 - zatem nie ma zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Zrealizowany zakres robót budowlanych odpowiada budowie drogi bez wymaganego pozwolenia na budowę, a technologia budowy drogi i rodzaj użytych materiałów nie wskazują na jej tymczasowy charakter. Przyjęcie w niniejszej sprawie odmiennego stanowiska i uznanie wybudowania drogi jako obiektu tymczasowego, a następnie używanie jej przez nieokreślony czas do innych celów stanowiłoby – zdaniem organu odwoławczego - ewidentne obejście prawa, wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu. W konkluzji, organ ten stwierdził, e w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza pojęcie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Wyklucza to merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy, gdyż byłoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli: B. i I. D., J. Z.i, I. W. oraz I. i M. B.. (Skarga B. D., I. D., M. B. i I. B. została odrzucona postanowieniem z dnia 17 lutego 2009 r.). Skarżący podnieśli zarzuty: 1. obrazy art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez zaniechanie zastosowania się do mocy wiążącej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 204/08 i zawartej w nim oceny prawnej oraz wskazań Sądu co do dalszego postępowania, 2. obrazy art. 138 § 2, art. 136 i 107 § 3 kpa polegającej na uchyleniu decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji i przekazaniu jemu sprawy do ponownego rozpoznania z powodu stwierdzenia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, mimo braku przesłanek prawnych do wydania takiej decyzji oraz bez wskazania w uzasadnieniu tych braków, ich oceny i skutków dla postępowania, jak i sposobów ich usunięcia, 3. naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 ( w skardze powołano błędnie "§ 1") ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1148 ze zm.) przez dokonanie błędnej wykładni stanu faktycznego sprawy, mimo jego kwestionowania jako nieprawidłowego i wymagającego uzupełnienia oraz wyprowadzenie nieprawidłowego wniosku, iż skarżący samowolnie zrealizowali obiekt budowlany w postaci drogi, co wymaga zastosowania przez organ I instancji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA /Lu 204/08 Sąd ten uchylił poprzednią decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] uchylającą z zastosowaniem art. 138 §2 kpa decyzję pierwszoinstancyjną i przekazującą sprawę temuż organowi do ponownego rozpoznania. Sąd stwierdził ewidentne naruszenie art. 138 § 2 kpa, art. 136 i art. 107 § 3 kpa, a także i innych przepisów prawa. Wyłożył na czym naruszenie w/w przepisów polegało, dokonał oceny prawnej tych naruszeń, jak też w wyroku tym zawarł wskazówki ich usunięcia. Zaskarżona obecnie decyzja organu odwoławczego jest - zdaniem skarżących - dotknięta takimi samymi wadami jak decyzja poprzednia, którą za sprzeczną z prawem uznał Sąd. Zarzucili, iż organ odwoławczy świadomie zlekceważył prawomocny wyrok Sądu i zawartą w nim ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, postępując wbrew przepisom art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podnieśli, że uzasadnienie decyzji mimo kasacji decyzji organu I instancji i przekazania jemu sprawy do ponownego rozpoznania zawiera jedynie odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy. Ocena ta oparta została na kwestionowanych przez organ odwoławczy ustaleniach faktycznych, które wymagają - według niego - uzupełnienia dla prawidłowego rozstrzygnięcia, których to czynności uzupełniających organ II instancji, jak stwierdził, nie może przeprowadzić i wydać decyzji reformatoryjnej, gdyż ustalenia nakazują zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Taka decyzja nie uwzględnia postanowień art. 153 i art. 170 wyżej cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nową, obecnie kwestionowaną decyzją nie usunięto wad i naruszeń prawa, o których traktuje sądowy prawomocny wyrok. Skarżący zarzucili, iż organ orzekający nadal nie wydał prawidłowej decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 kpa i nie zawarł w uzasadnieniu decyzji właściwej oceny stanu faktycznego. Nie wskazał okoliczności i faktów, które uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Nie omówił też, wbrew wymogom art. 138 § 2 kpa, braków w ustaleniach faktycznych, które stwierdził, a których po myśli art. 136 kpa nie mógłby sam usunąć, i które miałby naprawić organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe sprawia, iż organ I instancji nie będzie w stanie – według skarżących - przeprowadzić postępowania dla wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Natomiast mimo kwestionowania ustaleń i stwierdzonej potrzeby uzupełnienia dowodów i materiałów przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy dokonał oceny prawnej ustaleń faktycznych, stwierdziwszy, że ustalenia te dowodzą budowy drogi przez skarżących bez wymaganego prawem pozwolenia i sprawę winien organ I instancji rozpoznać na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Takie postępowanie wypacza – ich zdaniem - postanowienia art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ta ocena, według skarżących, jest błędna i dowolna, a przede wszystkim przedwczesna i nie dopuszczalna, gdyż zawiera dyktat rozpatrzenia sprawy w określony sposób i to w sytuacji, gdy sprawę przekazano w celu przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, a więc gdy nie można jeszcze przewidzieć wyników tych czynności. Zdaniem autorów skargi w sprawie winny być dokonane nowe, pełne ustalenia faktyczne, gdyż organy administracji i Sąd deliberują nad nałożeniem określonych obowiązków na skarżących i przymuszeniem ich do określonego zachowania w sytuacji, gdy faktycznie po drodze niewiele zostało, a w zasadzie prawie nic. Nie był to obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę, lecz zwykłe wypełnienie gruzem z płyt, a nie płytami, kolein w drodze polnej. Taka też była "technologia" wykonywanego wypełnienia dziur i kolein, którą opacznie organ odwoławczy uznał za właściwą technologię, stosowaną przy budowie dróg. Z tak "technologicznie" zbudowanego obiektu drogi w ciągu kilku miesięcy niewiele zostało, bo uległo ponownie zniszczeniu. Ten fakt świadczy - zdaniem skarżących - jedynie o tym, że nie budowano obiektu (drogi) w celu trwałego użytkowania. Nie stosowano także żadnej z profesjonalnych metod czy technologii, która pozwalałaby na uznanie, że będzie to droga w prawidłowym rozumieniu pojęcia obiektu budowlanego, jakim jest droga. Stosowanie więc w sprawie rygorów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym legalizacja obiektu, którego nie ma, bo nie była to trwała droga, nie znajduje logicznego uzasadnienia. Skarżący podnieśli też, iż wyżej opisane działania organu II instancji odczytują jako nacechowane stronniczością, co podważa ich zaufanie do organów administracji publicznej. Ponadto działania te naruszają zasadę przekonywania, a przez to i pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, określoną w art. 11 kpa. W ich odczuciu stronniczość organu II instancji polega na tym, że bez należycie przeprowadzonego postępowania, organ ten nakazuje nałożyć na skarżących poważne obowiązki. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2009 r. (data wpływu) uczestnicy postępowania: G. O.-S. i P. S. również wnieśli o oddalenie skargi. Wskazali m.in. że argumentacja skargi, iż po kilku miesiącach z obiektu drogi "niewiele zostało", jest potwierdzeniem faktu nieprofesjonalnego wykonywania przedmiotowych robót. Uczestnicy podkreślili, że w wyniku nielegalnej budowy drogi bezpośrednio przy ich posesji nastąpiła dewastacja terenu i podkopanie gruntu przy ich ogrodzeniu. Na skutek znacznego obniżenia terenu i będącej jego następstwem zmiany spływu wód opadowych, wody te gromadzą się przy ich płocie i furtce, co znacznie utrudnia, a po opadach deszczu uniemożliwia, komunikację przez bramę w tej części ogrodzenia, a co uczestnicy mają zagwarantowane w akcie notarialnym kupna działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności nie jest trafny zarzut obrazy art. 153 w związku z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako "ppsa"). Sprawa niniejsza istotnie była już wcześniej przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 204/08 uchylił poprzednią decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. również uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Lublinie z dnia [...] grudnia 2007 r. odmawiającą nakazania przywrócenia zagospodarowania terenu do stanu poprzedniego lub nałożenia obowiązku wykonania czynności albo robót budowlanych polegających na wykonaniu drogi dojazdowej zgodnie z obowiązującymi procedurami na działce nr ewid. 573/18 w miejscowości D. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na uchybienia organu odwoławczego występujące w przestrzeganiu mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 138 § 2, art. 136 oraz art. 107 § 3 kpa, które to uchybienia bezpośrednio skutkowały koniecznością usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd zarzucił, iż uzasadnienie decyzji nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki na temat tego, dlaczego organ odwoławczy zdecydował się na wydanie decyzji kasacyjnej, a nie rozstrzygnął sprawy we własnym zakresie. Nie rozważył także, czy przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające umożliwia wydanie decyzji reformatoryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wydania decyzji kasacyjnej nie może uzasadniać odmienna od dokonanej przez organ I instancji ocena stanu faktycznego i wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, gdyż wydanie decyzji kasacyjnej uzasadniają jedynie przyczyny wskazane w art. 138 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował nadto logiczność i spójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którego początkowej części organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana została bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a w dalszej części w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji dokonał wykładni art. 3 pkt 5 , art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – powoływanej dalej jako "Pr.bud."), tak jak gdyby wcześniej nie kwestionował dokładności poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał organowi odwoławczemu rozważenie, czy ustalony przez organ I instancji stan faktyczny umożliwia wydanie decyzji reformatoryjnej, czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza pojęcie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Kontrola sądowa zaskarżonej obecnie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. pozwala na stwierdzenie, iż wbrew wywodom skargi, omówione wyżej uchybienia wytknięte w uzasadnieniu wyroku WSA Lublinie z dnia 17 czerwca 2008 r., stanowiące podstawę uchylenia wcześniejszej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2008 r., zostały wyeliminowane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie kwestionuje obecnie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i w oparciu o te ustalenia sformułował jednoznaczną tezę, iż zrealizowany zakres robót budowlanych stanowi budowę drogi bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem w sprawie znajduje zastosowanie – jak stwierdził Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – art. 48 ust. 1 Pr. bud. Nie są wobec tego trafne zarzuty skargi, iż organ odwoławczy stwierdził istotne braki materiału dowodowego zebranego w sprawie i kwestionował prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych, a mimo to na ich podstawie uznał, iż skarżący samowolnie zrealizowali obiekt budowlany w postaci drogi, co wymaga zastosowania art. 48 ust .1 Pr. bud. i w rezultacie wydał decyzję dotkniętą takimi samymi wadami jak poprzednia, którą za sprzeczną z prawem uznał Sąd. Jak wyżej zaznaczono, zaskarżona obecnie decyzja LWINB nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu I instancji, aczkolwiek odmiennie je ocenia w aspekcie przepisów prawa materialnego. Odrębnym zagadnieniem jest konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego wobec takiej oceny organu odwoławczego, co będzie przedmiotem rozważań w dalszej części uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wykonane przez skarżących roboty budowlane należy traktować jako budowę drogi bez wymaganego w takim przypadku pozwolenia na budowę, a konsekwencją braku tegoż pozwolenia winno być zastosowanie w sprawie art. 48 Pr. bud. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1400/04, przez wymienione w art. 3 pkt 3 Pr. bud. pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Wytyczona na działce trasa, wysypana żużlem i gruzem, posiadająca przepusty i odwodnienia, dostosowane do ruchu samochodowego, stanowi drogę zaliczaną do obiektów budowlanych, których realizacja winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę (LEX nr 169 364). Wprawdzie w cyt. orzeczeniu mowa jest o urządzeniach technicznych (przepusty i odwodnienia), jednakże wynikało to z okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej przez NSA sprawy. W żadnym wypadku nie może to być interpretowane w ten sposób, że dla przyjęcia, iż mamy do czynienia z budową drogi w rozumieniu Prawa budowlanego, dana budowla winna być wyposażona w te urządzenia. Na kwestię tę zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. II SA/Wr 99/03 sformułował tezę, iż decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Pr. bud. , zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. W stanie faktycznym tej sprawy (zbliżonym do stanu ze sprawy niniejszej) WSA w Opolu stwierdził, że "... utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym i utwardzenie tym tłuczniem wykorytowanych gruntów (...) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów ciężarowych (...) stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne". Podobne stanowisko zajął WSA w Lublinie w wyroku z dnia 6 maja 2008 r. sygn. II SA/Lu 76/08 stwierdzając, że obowiązek wyposażenia drogi w odpowiednie urządzenia techniczne odnosi się do dróg publicznych, które, aby za takie zostały uznane, muszą spełniać określone przepisami prawa dodatkowe warunki techniczne. Należy się także zgodzić z krytyczną oceną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonaną w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy odnośnie uznania, że wykonany przez inwestorów zakres robót był wykonywaniem tymczasowego obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonym na terenie budowy i przewidzianym do rozbiórki w myśl art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr. bud. Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB, technologia budowy i rodzaj użytych materiałów nie wskazują na tymczasowy charakter spornego obiektu. W sprawie niniejszej nie zachodzi więc przypadek zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikający z art. 29 bądź art. 31 Pr. bud., zatem zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Pr. bud. przedmiotowe roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Jego brak skutkuje zaś koniecznością zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 Pr. bud. Na wyprowadzenie takich wniosków pozwalał dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy. Poczynionych na jego podstawie przez organ I instancji ustaleń faktycznych zaskarżona decyzja – jak wyżej wskazano – nie kwestionowała. Jednakże przed ewentualnym nakazaniem rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie ar. 48 ust. 1 Pr. bud. obowiązkiem organu I instancji jest rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki jego legalizacji i ewentualne wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. Chodzi tu o zbadanie, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku – ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (w tej kwestii inwestor ma obowiązek przedstawienia zaświadczenia odpowiedniego organu - art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud.) , a także czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania legalizacyjnego inwestor jest nadto zobowiązany do przedstawienia określonych dokumentów, m.in. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 2 Pr. bud.). W postanowieniu wydanym w ramach postępowania legalizacyjnego ustala się także wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy (art. 48 ust. 3 Pr. bud.). Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (co do możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu) wykracza poza pojęcie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a nadto czynienie tego przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa) chociażby ze względu na odmienną formę orzeczenia z art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. Wypada zauważyć, że postanowienie to jest niezaskarżalne. Zatem może być ono przedmiotem kontroli przez organ drugiej instancji dopiero w przypadku zaskarżenia przez stronę decyzji o rozbiórce (art. 142 kpa). Gdyby więc to postanowienie, korzystając ze swoich uprawnień reformatoryjnych, wydał organ drugiej instancji, to do niego należałaby potem jego (tj. postanowienia) kontrola w razie ewentualnego wydania następnie przez organ I instancji decyzji o rozbiórce i wniesienia przez stronę odwołania od niej, co z kolei kłóciłoby się z dewolutywnym charakterem tego środka prawnego (art. 127 § 2 w związku z art. 144 kpa). Kończąc tę część rozważań należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonej obecnie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie cechuje się nielogicznością i niespójnością (jak uzasadnienie poprzedniej decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r.), bowiem bazuje na ustaleniach stanu faktycznego dokonanych przez organ I instancji, którym nie zarzuca się braku dokładności. Wypada zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego dwukrotnie przeprowadzono oględziny spornego obiektu, a zgromadzony materiał dowodowy obejmuje także dokumentację fotograficzną. Organ odwoławczy zastosował się przy tym do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2008 r. , sygn. II SA/Lu 204/08, czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Jeżeli chodzi o tę cześć argumentacji skargi, która zdaje się wskazywać na zaistniałą zmianę stanu faktycznego ("... faktycznie po drodze niewiele zostało, a w zasadzie prawie nic") i podnosi konieczność dokonania nowych, pełnych ustaleń faktycznych, to tym bardziej przemawia ona za zasadnością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który okoliczności te winien sprawdzić, gdyż ma obowiązek orzekać w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.