II SA/Lu 780/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje [...] A. G.-S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. W dniu 26 lutego 2010r. D. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta o przyznanie zasiłku okresowego na uregulowanie zaległego i bieżącego czynszu mieszkaniowego oraz na opłaty za prąd. Następnie w dniu 5 marca 2010r. złożył podanie o przyznanie pomocy pieniężnej na zakup leków dla córki. Po rozpatrzeniu powyższych wniosków Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 240zł ([...]), natomiast drugą decyzją nr [...] odmówił przyznania zasiłku okresowego z przeznaczeniem na opłaty za czynsz i prąd. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania żądanego świadczenia organ pierwszej instancji ustalił, że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 marca 2010r., że D. G. prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i córką. Dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, t.j. w styczniu 2011r., wynosił 1.074,75zł (dodatek mieszkaniowy w kwocie 265,79zł; zasiłek rodzinny w kwocie 68zł; stypendium stażowe żony 740,96zł). Organ uznał, że dochód ten jest wyższy od kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, dla trzyosobowej rodziny wynosi 1.053zł. Poza tym organ wskazał, że nie doszukał się okoliczności szczególnych uzasadniających przyznanie zasiłku okresowego na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji D. G. wskazał, że znaczna część dochodu rodziny przeznaczana jest na leczenie żony i córki, która cierpi na atopowe zapalenie skóry. Wnioskodawca podniósł, że nie jest w stanie uregulować wszystkich opłat stałych, a sytuacja ta bardzo negatywnie wpływa na jego zdrowie psychiczne, w związku z tym leczy się w poradni zdrowia psychicznego. W dodatkowym piśmie z dnia 12 maja 2011r. D. G. podniósł, że pracownik socjalny w marcu bezpodstawnie zażądał dowodu o dochodzie ze stypendium stażowego żony za styczeń 2011r. Tymczasem zaświadczenie urzędu pracy z 20 stycznia 2011r. jest prawidłowe i jest w nim wykazany faktyczny dochód ze stażu, który w dniu 11 stycznia 2011r. został przelany na konto żony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozparzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i utrzymało ją w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku okresowego organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia, to nie pozwala jednak organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę podstawowe zasady udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że wnioskodawca, nie zakwestionował ustaleń wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że łączny dochód, jaki jego rodzina osiągnęła w styczniu wynosił 1.074,75zł, natomiast w lutym - 1.048,47zł. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że źródłem dochodu rodziny jest stypendium stażowe żony, zasiłek rodzinny na córkę i dodatek mieszkaniowy. Organ odwoławczy ustalił, że wysokość dochodów rodziny z poszczególnych źródeł, w okresie styczeń – marzec, zmieniła się, i wzrosły one o niecałe 30zł. Jednak ich faktyczna wysokość, co zarzuca skarżący, w każdym z tych miesięcy nie przekroczyła ustawowego kryterium dochodowego. Z ustaleń Kolegium wynika, że stypendium stażowe żony płatne jest "z dołu", czyli nie później niż w ciągu 14 dni od dnia upływu okresu, za który świadczenie jest wypłacane (§6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego). Jak wynika z zaświadczeń Powiatowego Urzędu Pracy w B. P. z dnia 20 stycznia i 8 marca 2010 świadczenie stażowe za grudzień 2009r. wyniosło 684,81 zł, natomiast za styczeń i luty po 740,96zł. Zmiennym źródłem dochodu jest także dodatek mieszkaniowy, który do 31 stycznia przysługiwał w wysokości 265,79zł, a od 1 lutego w wysokości 239,51zł. Zatem faktyczne dochody rodziny w styczniu wyniosły 1.018,60zł, w lutym i marcu - 1048,47zł. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że w styczniu rodzina spełniała kryterium dochodowe do przyznania zasiłku okresowego i uznało, że zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie zaś art. 41 pkt 2 tej ustawy, na podstawie którego organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku okresowego o charakterze zwrotnym. Jednak organ odwoławczy przyjął, że dostrzeżone wyżej uchybienie nie daje podstawy do uwzględnienia wniesionego odwołania. Kolegium mając na uwadze sytuację rodziny D. G., a zwłaszcza jego postawę życiową, uznało, że trudno dopatrzeć się przesłanek celowościowych, o których mowa w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, do przyznania żądanego świadczenia, niezależnie od tego, czy sprawę oceniać przez pryzmat art. 8 ust. 1, czy też art. 41 ustawy. Organ II instancji szczegółowo opisał bierną postawę wnioskodawcy od 2005r., kiedy to po raz pierwszy zwrócił się o do organu pomocy społecznej oraz wskazał, że D. G. zawsze wykazywał brak chęci współdziałania zarówno z organem pomocy społecznej, jak i z innymi instytucjami w celu rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej swojej i swojej rodziny. Jako przykład braku współdziałania organ podał fakt, że wnioskodawca w swoich oświadczeniach majątkowych nie wskazał, że jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki Waz Lada (rok produkcji 1988), natomiast jego żona współwłaścicielką samochód osobowego marki Volkswagen Vento 1.9 TD (rok produkcji 1993). Ponadto odmowa przyznania skarżącemu zasiłku z pomocy społecznej na uregulowanie zaległych i bieżących opłat za prąd i czynsz nie zagraża podstawom egzystencji rodziny, tym bardziej, że za te ostatnie wydatki, skarżący jest odpowiedzialny solidarnie z najemcą lokalu, którym jest jego matka – T. G. Jak wynika z akt sprawy, saldo zadłużenia za najem lokalu stale rośnie, mimo iż wydatki na lokal są rekompensowane dodatkiem mieszkaniowym, którego wysokość od 1 sierpnia 2009r. wynosiła 265,79zł, od 1 lutego - 239,51zł, , od 1 sierpnia 2010r. wynosi 188,01zł, oraz mimo tego, że od kwietnia do końca września organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu na ten cel zasiłek okresowy w wysokości 122,02zł. Organ podniósł, że odnośnie zaległych opłat za prąd, faktura z dnia 29 stycznia 2010r. Nr 52R12010 w wysokości 420,27zł, została uregulowana na początku kwietnia, przez matkę skarżącego, natomiast rachunek Nr 53S/2010 z terminem płatności do 30 marca 2010r. w wysokości 188,77zł - został zapłacony w całości w dniu 25 maja 2010r., zaś na zapłatę trzeciego - Nr 54S/2010 w wysokości 188,21zł z terminem płatności do 31 maja, organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu w dniu 16 czerwca 2010r. zasiłek celowy w wysokości 141,15zł. Poza tym znaczenie w tej sprawie ma to, że równolegle organ pierwszej instancji odrębną decyzją przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 240zł jako dofinansowanie do zakupu leków, a kolejnymi trzema decyzjami: z dnia 27 kwietnia 2010r. zasiłek okresowy od kwietnia do końca września w wysokości po 122,02zł miesięcznie; z dnia 18 maja 2010r. - zasiłek celowy na leczenie w wysokości 306zł i ostatnią decyzją z 16 czerwca tego roku - zasiłek celowy na opłacenie prądu w wysokości 141,15zł. Suma świadczeń przyznanych tylko tymi trzema decyzjami wynosi 1.179,27zł. W okresie ostatnich dwóch lat organ wypłacił rodzinie w sumie 4.100zł. Okoliczności powyższe – zdaniem Kolegium – wykluczają możliwość przyznania D. G. wnioskowanego świadczenia mając na uwadze przede wszystkim cele pomocy społecznej (organ powołał tutaj wyrok WSA w Lublinie z 18 czerwca 2008r., II SA/Lu 321/08, lex 504730). D. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wskazał, że organ pomocy społecznej ustalając stan faktyczny sprawy, działał niezgodnie z zasadami prawa administracyjnego. Organ I instancji zawyżył dochody jego rodziny poprzez wliczenie dodatku mieszkaniowego matki skarżącego – T. G. Poza tym skarżący podniósł, że dochód rodziny powinien być obliczany na podstawie stanu faktycznego ustalonego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku z dnia 26 lutego 2011r., a nie po. Skarżący wyjaśnił, że w styczniu dochód jego rodziny stanowił: zasiłek rodzinny na córkę w kwocie 68zł oraz stypendium stażowe żony w kwocie 684,81zł – w sumie 752,81zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Kontrola sądowa aktów administracji publicznej sprawowana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Innymi słowy zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd dokonuje tej kontroli także z urzędu, nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając, według powyższych wskazań, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawne przesłanki przysługiwania zasiłku okresowego reguluje art. 38 ust. 1 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 - powoływanej w dalszym ciągu jako "ustawa"). Zgodnie z tym przepisem zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do ust. 2 tego przepisu zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Badając, zatem zasadność wniosku o przyznanie zasiłku okresowego organ prowadzący postępowanie administracyjne, winien ustalić czy osoba składająca wniosek spełnia wymogi wynikające z art. 38 ust 1 ustawy. Warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie kryterium dochodowego, a w przypadku rodziny wnioskodawcy dochód nie może przekraczać kwoty 1053 zł miesięcznie. Z akt administracyjnych wynika, że w styczniu (miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku) na dochody rodziny skarżącego składały się: świadczenie stażowe za grudzień w wysokości 684,81 płatne z "dołu", dodatek mieszkaniowy, który do 31 stycznia przysługiwał w wysokości 265,79zł i zasiłek rodzinny w kwocie 68zł - w sumie faktyczne dochody rodziny wyniosły 1.018,60zł. Bezsporne jest zatem w niniejszym stanie faktycznym, że rodzina skarżącego spełniała przesłankę dochodową, uprawniającą go do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku okresowego, bowiem jej dochód nie przekraczał wyżej przytoczonego kryterium dochodowego. Tej okoliczności organ odwoławczy nie kwestionuje, a nawet w uzasadnieniu podkreśla, że w miesiącu poprzedzającym wniosek o przyznanie zasiłku okresowego, t.j. w styczniu, rodzina spełniała kryterium dochodowe do przyznania zasiłku okresowego. Należy zauważyć, że oprócz przesłanki dochodowej spełniony był także wymóg szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie omawianego zasiłku, przykładowo wskazanych w art. 38 ust. 1 ustawy t.j. długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność i inne. Z akt administracyjnych bowiem wynika, że skarżący jest zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopieniu lekkim okresowo do 30 czerwca 2010r. (Wyrok Sądu Rejonowego z dnia 4 listopada 2009r., sygn. akt VII U 762/07, k. 211 akt adm.) W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ustalił i przyjął stan faktyczny sprawy. Jednak – zdaniem Sądu – niewłaściwe uznał, że samo spełnienie przesłanek z art. 38 ustawy jest niewystarczające i odmówił żądanego świadczenia, mając na uwadze przede wszystkim postawę wnioskodawcy, cele i zasady przyznawania pomocy społecznej. Okoliczności powyższe są bez znaczenia i mogą mieć wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania świadczenia. Jednak biorąc pod uwagę prawną regulację przesłanek do uzyskania świadczenia oraz zasady roszczeniowości i uznaniowości, można wskazać na świadczenia obligatoryjne i fakultatywne. Pierwsze nie pozostawiają organowi wyboru sposobu rozstrzygnięcia. Jeżeli podmiot spełnia określone prawem warunki, organ musi wydać decyzję o przyznaniu świadczenia. Na obowiązkowy charakter świadczeń wskazują określenia użyte przez ustawodawcę, takie jak: "zasiłek okresowy przysługuje", oraz kazuistyczne lub przykładowe wyliczenie przesłanek uprawniających do otrzymania świadczenia. W dużej mierze zakres obligatoryjnej pomocy determinowany jest przepisami prawa, stąd decyzje wydane na ich podstawie należy zaliczyć do aktów administracyjnych związanych. Zdaniem Sądu co do zasady przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego. Artykuł 38 ustawy wskazuje, że w przypadku spełnienia określonych tam przesłanek zasiłek okresowy przysługuje. Inną sprawą jest, w jakiej wysokości i na jaki okres zostanie przyznany. Jednak spełnienie wszystkich wskazanych warunków obliguje organ do przyznania tego świadczenia. Zasiłek okresowy jest zatem świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale tylko w zakresie jego wysokości (w granicach określonych ustawą) oraz okresu pobierania. Okoliczność ta powoduje, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 ustawy, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2006 r. sygn. I SA/Wa 1018/06, LEX nr 273707). Ubocznie można zauważyć, że działania organów pomocy społecznej w zakresie, w jakim powołują się w przedmiotowej sprawie na zasady ogólne, są nieprzekonywujące i niespójne, mając na uwadze fakt, iż w tym samym dniu t.j. 22 marca 2010r. organ I instancji wydał dwie decyzje. Pierwsza jest przedmiotem niniejszej sprawy, a drugą przyznał zasiłek celowy na zakup leków dla córki wnioskodawcy. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego obu decyzji są identyczne, postawa wnioskodawcy także. Niezrozumiała jest zatem sytuacja, że w drugim ze wskazanych przypadków przyznano świadczenie uznając, że wnioskodawca spełnia wszelkie wymogi jego przyznania, mimo, że dotyczy to zasiłku celowego mającego bezspornie charakter uznaniowy, a w pierwszym, będącym przedmiotem niniejszej sprawy, na podstawie tych samych danych organ odmawia przyznania świadczenia, powołując się wyłącznie na cele i zasady pomocy społecznej. Co więcej, w dniu 27 kwietnia 2010r. wydana została kolejna decyzja organu I instancji przyznająca stronie właśnie zasiłek okresowy. Sytuacja, w której wydane są diametralnie różne rozstrzygnięcia spraw o identycznym stanie faktycznym, a nadto w odniesieniu do tej samej osoby, niewątpliwie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli wyrażoną w art. 8 k.p.a. Jest ona źródłem dezorientacji i niezrozumienia dla działań organów. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego uzasadnia również uwzględnienie skargi, jeżeli mogło mieć – tak jak w sprawie niniejszej – wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podnieść, że w świetle unormowania art. 38 ust. 1 ustawy zasiłek okresowy przyznawany jest osobie samotnie gospodarującej lub rodzinie (nie osobie w rodzinie, jak np. przy zasiłku stałym). Oceniając negatywnie postawę życiową skarżącego i odmawiając przyznania zasiłku okresowego z tego powodu, organ odwoławczy pozbawia zatem należnego świadczenia pozostałych członków rodziny, w tym chore dziecko, które na ten stan nie mają wpływu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Rozpatrując ponownie sprawę organy, mając na względzie powyższe uwagi, orzekną w przedmiocie żądanego przez stronę zasiłku okresowego, z tym, że okres, na jaki zostanie on ewentualnie przyznany winien uwzględniać fakt, iż decyzją z dnia 27 kwietnia 2010r. zasiłek taki został juz rodzinie skarżącego przyznany na okres od 1 kwietnia do 30 września 2010r.