II SA/Lu 781/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nałożonej grzywny uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] odmówił I. S. umorzenia grzywny nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] w celu przymuszenia do wykonania decyzji tego organu z dnia [...] nakazującej rozbiórkę dokonanej samowolnie rozbudowy budynku mieszkalnego. Występując o umorzenie wspomnianej grzywny I. S. stwierdziła, że nakazany jej obowiązek wykonała. Po przeprowadzeniu oględzin organ ustalił, że wprawdzie dobudowana część budynku mieszkalnego została rozebrana, jednak nie dokonano rozbiórki fundamentów, co oznacza, że obowiązek został wykonany tylko częściowo, a zatem nie ma podstaw do umorzenia samej grzywny. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła I. S. W uzasadnieniu swojego pisma strona wskazała na rażące naruszenie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w szczególności jej art. 125, poprzez niesłuszne ustalenie i przyjęcie, że nie wykonała w całości nałożonego na nią obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego dotyczącego rozebrania części budynku. Składająca zażalenie podkreśliła również, że zobowiązanie wykonała zgodnie z treścią decyzji określającej zakres robót. Rozebrała część budynku, wywiozła gruz i oczyściła plac. Rozbiórki fundamentów nie dokonała, ponieważ w orzeczeniu nie było nakazu ich rozbiórki. W jej ocenie żądanie organu w zakresie jest równoznaczne ze zmianą i zniekształceniem decyzji pierwotnej, która jest prawomocna. Ponadto przedstawiła swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., podjął właściwe kroki zmierzające do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji administracyjnej, poprzez zastosowanie administracyjnych środków przymusu. W przedmiotowej sprawie zostało wydane upomnienie, w którym organ wezwał zobowiązaną do wykonania ciążącego na niej obowiązku i równocześnie wskazał, że w przypadku niewykonania obowiązku wszczęta zostanie egzekucja administracyjna (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjny w administracji). W wyniku niewywiązania się zobowiązanej z ciążącego na niej obowiązku, w dniu 11 grudnia 2008 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr [..], który doręczony został zobowiązanej w dniu 18 grudnia 2008 r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art. 26 § 5 pkt 1 wspomnianej ustawy nastąpiło wszczęcie egzekucji administracyjnej. Następnie w dniu 12 lutego 2009 r. wydane zostało postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W ocenie organu II instancji, organ egzekucyjny w sposób właściwy odmówił umorzenia nałożonej grzywny, bowiem brak jest ustawowych przesłanek, na podstawie których byłoby możliwe uwzględnienie takiego wniosku. Sposób umorzenia grzywny w celu przymuszenia określa art. 125 wspomnianej ustawy, który stanowi, że organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego umarza grzywnę w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby zobowiązana wykonała obowiązek, który stanowi rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego organ egzekucyjny precyzyjnie określił obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego, którego definicja zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane (t.j. - Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi, że przez budynek - należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skoro zatem organ egzekucyjny nakazał rozbiórkę budynku jako całości, na którą zgodnie przedstawioną definicją składają się m.in. fundamenty, a zobowiązana nie wykonała obowiązku w całości (nie rozebrała fundamentów stanowiących część składową budynku objętego nakazem rozbiórki), należało uznać, że przedmiotowy obowiązek nie został wykonany zgodnie treścią tytułu wykonawczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie. I. S. podtrzymała argumenty powołane w zażaleniu z dnia 19 lutego 2009 r. Wyjaśniła ponadto, że dokonana przez organy egzekucyjne interpretacja budynku jest zabiegiem sztucznym, użytym dla obrony niesłusznych decyzji administracyjnych, błędnie wydanych. Stwierdziła, że gdyby w nakazie administracyjnym określono obowiązek rozebrania także fundamentów, zostałby przez nią wykonany. Poza tym skarżąca podniosła, że nie otrzymała wezwania o terminie przeprowadzonej kontroli przez organ nadzoru budowlanego, w której, jako zainteresowana, chciała i powinna wziąć udział. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z 2005 r. Dz.U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Z przepisu tego wynika, że umorzenie grzywny następuje na wniosek zobowiązanego, lecz tylko wtedy, gdy wykona on obowiązek administracyjny określony w tytule wykonawczym. Racjonalność tego rozwiązania jest oczywista, skoro bowiem celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku, to w sytuacji osiągnięcia tego celu odpada potrzeba ściągnięcia nałożonej grzywny, a zasada celowości nakazuje w związku z tym umorzenie nieuiszczonych i nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia zgodnie z art. 7 § 2 wspomnianej ustawy. Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym warunkującym wszczęcie egzekucji. Z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że tytuł wykonawczy powinien zawierać między innymi wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Przez wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy zaś rozumieć, iż chodzi tu o podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki lub w przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., VIII SA/Wa 171/07 LEX nr 494256). W omawianej sprawie tytułem egzekucyjnym była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej, usytuowanej na działce nr [..] w O. Wskazano przy tym dość dokładnie zakres rozbiórki, której miała podlegać "dobudowana część murowana budynku mieszkalnego – dwa pokoje z przedsionkiem – o ścianach z betonu komórkowego grubości 24 cm + styropian 10cm, ze stropem żelbetonowym monolitycznym i dachem o konstrukcji drewnianej jednospadowym i niewielkiej ilości z dachem dwuspadowym krytym eternitem oraz ganek wykonany z cegły ceramicznej pełnej gr. 12 cm, bez stropu, z dachem jednospadowym krytym eternitem falistym". Podano także wymiary omawianej rozbudowy: 5.30m, 7.50m, 5.14m, 0.45m, 3.00m, 3.87m, i wymiary ganku 2.30m x 1.35m (k. 4 akt administracyjnych II instancji). Powyższa decyzja została powołana jako podstawa prawna obowiązku w tytule wykonawczym z dnia 11 grudnia 2008r., a określona w nim treść obowiązku odpowiada treści decyzji (k.2 akt administracyjnych I instancji ). Jeśli zatem art. 125 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakazuje umorzenie grzywny w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, to tylko jego treść jest przesądzająca dla oceny zasadności wniosku o umorzenie grzywny. Wykonaniu podlegają zatem tylko te czynności, które zostały wskazane w tytule wykonawczym. Słusznie zatem skarżąca dowodziła, że skoro tytułem wykonawczym nie był objęty obowiązek rozbiórki fundamentów, nie była zobowiązana do ich rozbiórki. Nie można podzielić argumentacji organów, odwołujących się do definicji budynku zawartej w art. 3 pkt. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ), mającej uzasadnić tezę, że nakaz rozbiórki budynku oznacza automatycznie także rozbiórkę fundamentów. Zauważyć przecież należy, że treść 125 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi o konieczności badania wykonania obowiązku wyłącznie w oparciu o treść tytułu wykonawczego. Przepis ten nie zawiera odesłania do jakichkolwiek innych ustaw, które pozwalałyby na jego interpretację. Rzeczą właściwych organów było precyzyjne i pełne określenie obowiązków nałożonych na skarżącą, tak, aby miała ona pewność co do ich zakresu. Zobowiązany nie może domyślać się zamiarów czy intencji organu egzekucyjnego. Wbrew przekonaniu organów nie ma tutaj miejsca, biorąc pod uwagę także dotkliwe skutki jakie niesie za sobą nie wykonanie obowiązku, na interpretację tytułu wykonawczego. Zauważyć również należy, iż aprobata poglądu organów mogłaby prowadzić do sytuacji, w której rozbiórce podlegałyby także fundamenty zrealizowane zgodnie z prawem, pozostałe np. po rozbiórce poprzedniego budynku. Właśnie dla uniknięcia takiej sytuacji organy rozpoznające sprawę winny dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, w oparciu o który wydawana jest decyzja stanowiąca podstawę prawną obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Przepisy kpa, zawierające ogólne zasady postępowania administracyjnego wskazują wyraźnie na ciążący na organie administracyjnym obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Organ ten ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga jest uzasadniona w tym zakresie, a organy z powyższego obowiązku się nie wywiązały, bowiem w przedmiotowej sprawie organy administracji błędnie ustaliły zakres obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.