II SA/Lu 786/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...] We wniosku z dnia [...]. M. W. domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką J. W.. Decyzją z dnia [...]., Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania świadczenia, argumentując, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2220 ). Zgodnie z powyższym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała : 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później, niż do ukończenia 25. roku życia. Według orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. w dniu [...]. ustalony stopień niepełnosprawności J. W. istnieje od [...]., natomiast nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Tym samym zachodzi przesłanka negatywna do przyznania świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Również organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka negatywna, wykluczająca pozytywne załatwienie sprawy, jednakże inna, niż wskazana w zaskarżonej decyzji. Nie precyzując tej tezy, Kolegium zwróciło uwagę, że jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianych w art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy jest, aby osobie ubiegającej się o jego przyznanie nie zostało już wcześniej ustalone – w związku ze sprawowaniem opieki nad tą samą osobą - prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia [...]. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. Tymczasem w dacie złożenia wniosku M. W. miała i ma nadal ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. na okres od 1 marca 2019r. do 31 października 2019r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Oznacza to zbieg uprawnień strony do tych dwóch świadczeń, co wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Do czasu zatem, w którym w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do tego zasiłku. Zdaniem Kolegium wykładnia literalna wskazanych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości. Są one sformułowane z pominięciem zwrotów niedookreślonych, z jasnym doborem słów i treści, wyrażając w sposób klarowny i jednoznaczny wolę i intencje ustawodawcy, by wykluczyć możliwość równoczesnego pobierania przez osoby uprawnione kilku świadczeń opiekuńczych, do których należy m.in. świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy. Przywołanych przepisów nie można pominąć i odmówić ich zastosowania. Korzystają one z domniemania konstytucyjności i dopóki nie zostaną zmienione lub uchylone przez ustawodawcę należy stosować je wprost, zgodnie z ich literalnym brzmieniem. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 kpa przez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, poprzez błędne ustalenia faktyczne skutkujące wydaniem decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję oraz art. 8 kpa przez niezrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa objawiające się tym, że przez błędne pouczenia urzędnika państwowego, jak również nieuwzględnienie terminów składania poszczególnych wniosków, została potraktowana w sposób niesprawiedliwy sprowadzający się do tego, że przyznano jej zasiłek znacznie niższy, niż drugi z wnioskowanych. Na podstawie art. 64 e ustawy z dnia 30sieronia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podała, że jej matka jest osobą leżącą i wymaga całodobowej opieki. Nie może oddać jej pod opiekę osób trzecich (np. do Domu Opieki Społecznej), gdyż do takiej pomocy się nie kwalifikuje (zbyt niska emerytura, brak orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu). Sama nigdy wcześniej nie korzystała z pomocy MOPR, chociaż jako samotna matka wychowała dwie córki. Wskazała, że nie rozumie, dlaczego organ pierwszej instancji nie poruszył kwestii zbiegu uprawnień. Mogło to wynikać z faktu przedłożenia oświadczenie, że zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o ej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bez wątpienia organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. ( K 38/13 OTK ZU 9A/2014, poz. 104; Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) na mocy którego w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (tak NSA w wyrokach z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wprawdzie Kolegium nie odniosło się do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydaje się jednak, że również podzieliło powyższe stanowisko, upatrując przesłanek do utrzymania decyzji organu I instancji w innych powodach, niż wskazane w jego uzasadnieniu. Tego stanowisko również nie sposób jednak podzielić. Rzeczywiście stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2018r. poz. 2220) w razie zbiegu uprawnień do wskazanych w nim świadczeń przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Niedopuszczalne jest zatem jednoczesne otrzymywanie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego. W orzecznictwie wielokrotnie jednak zwraca się uwagę, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie, jak twierdzi organ odwoławczy, wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Wątpliwości co do rozumienia tego przepisu nie ma również organ odwoławczy, o czym świadczy treść zaskarżonej decyzji. Rozbieżności dotyczą natomiast tego, czy skarżąca zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, co miało umożliwić jej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego (tak NSA w wyrokach z dnia 21 lutego 2018r. I OSK 2758/17 i 14 grudnia 2018r. I OSK 1939/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zdaniem organu odwoławczego dla wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest uprzednia rezygnacja ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. W wyroku z dnia 13 lipca 2018r. ( I OSK 235/18 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, że dla zagwarantowania wyboru o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Zdaniem Sądu wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W ocenie Sądu trudno się zatem dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 kpa organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 104 kpa zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. Również w wyroku z dnia 29 kwietnia 2019r. ( I OSK 300/19, także w wyroku z dnia 10 grudnia 2019r. I OSK 200/19 opubl. w CBOSA) NSA potwierdził, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Także w tym wyroku Sąd zaznaczył, że po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie do zaakceptowania jest w tym świetle sytuacja w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. Warto zauważyć, że w aktach znajduje się oświadczenie skarżącej zgodnie z którym z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Oświadczenie nie zawierało co prawda wprost stwierdzenia, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, a taki został jej przyznany decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]., jednak taki wniosek był oczywisty, skoro zawierało klauzulę o rezygnacji z niego z chwilą uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy skarżąca pobierała już specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany decyzją wcześniejszą, obligował zatem organ do jego załatwienia w sposób uwzględniający wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Zasadności skargi nie podważa wadliwe nazwanie jej sprzeciwem. Według art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ten środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, co w sprawie nie miało miejsca. Nie ulega jednak wątpliwości, że wnosząc sprzeciw skarżąca zastosowała się do pouczenia zawartego w decyzji organu odwoławczego, który dopiero w postanowieniu z dnia 6 listopada 2019r. sprostował oczywistą omyłkę w swojej decyzji, prawidłowo pouczając o możliwości wniesienia skargi. Postanowienie zostało wprawdzie doręczone skarżącej 12 listopada 2019r. , a więc przed datą wniesienia sprzeciwu, przyjąć jednak należy, że skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego pouczenia. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r. poz. 2325) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z..