II SA/Lu 787/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmian Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta i gminy Z. I. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) Wojewoda ....wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr ... Rady Miejskiej .. z dnia ... w sprawie uchwalenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy .... Wojewoda wskazał na naruszenie art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 199 – zwanej dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz.871 - zwanej dalej "ustawą zmieniającą"), co stanowi istotne naruszenie trybu postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały. Wojewoda stwierdził, że skoro procedura planistyczna w niniejszej sprawie została wszczęta uchwałą Rady Miejskiej ... z dnia ... w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy ..., to w świetle powołanego przepisu przejściowego tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej organ powinien prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Przepis art. 11 pkt 10 u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu wymagał natomiast ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na co najmniej 14 dni przed dniem jego wyłożenia. Tymczasem ogłoszenie to zostało dokonane przez Burmistrza ...w BIP Urzędu Miejskiego ... w dniu 20 listopada 2013r. tj. 12 dni przed wyłożeniem, zaś w prasie miejscowej ("Gazecie Wyborczej z dnia 23 - 24 listopada 2013r.) – 9 dni przed wyłożeniem; ponadto nie zachowano wymaganego w tym samym przepisie 30-dniowego terminu wyłożenia – termin ten faktycznie wyniósł 22 dni, co również stanowi naruszenie tego przepisu. Zdaniem Wojewody ..., niezachowanie wskazanych w tym przepisie terminów mogło pozbawić osoby zainteresowane przysługującego im prawa zgłaszania uwag do projektu zmiany, których ewentualne uwzględnienie mogłoby mieć wpływ na treść uchwały. Pozwala to na przyjęcie, że organ naruszył w sposób istotny tryb sporządzania zmiany Studium. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska ...., reprezentowana przez Burmistrza ..., wniosła o jej oddalenie. Burmistrz przyznał wprawdzie, że przez przeoczenie nie zastosowano terminów wynikających z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, lecz terminy aktualne tj. 7 dni na ogłoszenie i 21 na wyłożenie projektu wraz z dokumentacją, ale stwierdził jednocześnie, że niezachowanie krótszych terminów na podstawie już dawno nieobowiązujących przepisów nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium. Podkreślił przy tym, że do wyłożonego projektu nie zostały złożone żadne negatywne uwagi, dlatego przerwanie procedury zmiany Studium spowoduje niepotrzebne koszty ekonomiczne i społeczne, gdyż opóźni mieszkańcom możliwość zabudowy przewidzianej zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Badając sprawę merytorycznie stwierdzić należy, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednym z takich przepisów jest art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia (...) (ust. 1). Jeśli jednak istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Z kolei świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dotyczy to również zmiany tych aktów, co wynika z art. 27 tej ustawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania zmian Studium, co - w świetle art. 28 ust. 1 ustawy - stanowi przesłankę nieważności tego aktu. Prawidłowo bowiem Wojewoda ...podnosi, że w toku procedury planistycznej nie zachowano terminów wskazanych w art. 11 pkt 10 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepis art. 4 ust. 2 stanowi mianowicie, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do 21 października 2010r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ procedura planistyczna została wszczęta uchwałą Rady Miejskiej ... z dnia ...w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy ..., a więc przed 21 października 2010r. Zgodnie zatem z przepisem art. 11 ust. 10 u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium (...) ogłasza w sposób określony w pkt 1 tj. w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami. Burmistrz Miasta .... nie zachował tych terminów. Z akt sprawy wynika, że ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium zostało zamieszczone w BIP Urzędu Miejskiego w ....w dniu 20 listopada 2013r., tj. 12 dni przed wyłożeniem, zaś w prasie miejscowej - "Gazecie Wybiorczej" wydanie sobotnio-niedzielne w dniu 23 – 24 listopada 2013r., tj. 9 dni przed wyłożeniem. Ponadto projekt był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 2 do 23 grudnia 2013r., a więc tylko przez 21 dni. Świadczy to o istotnym naruszeniu trybu sporządzania zmian Studium. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę tych terminów było umożliwienie zainteresowanym osobom przygotowania się do publicznej dyskusji nad projektem aktu zagospodarowania przestrzennego, jakim jest studium, a także zapoznanie się z nim i zgłaszanie uwag. Faktyczne skrócenie tych terminów ogranicza te uprawnienia, co może mieć wpływ na ostateczną treść aktu, skoro organ ma obowiązek w każdym przypadku odnieść się do zgłaszanych uwag. Wszelkie zaś uchybienia procedury planistycznej mogącej mieć wpływ na treść uchwalanego aktu stanowią istotne naruszenie zasad bądź trybu postępowania, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., uzasadniające stwierdzenie nieważności tego aktu. Niezależnie więc od tego czy faktycznie negatywne uwagi zostały zgłoszone czy też nie (jak podnosi Burmistrz ..., samo niezachowanie wskazanych terminów pozwala na przyjęcie, że organ w sposób istotny naruszył tryb postępowania (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 czerwca 2014r., II SA/Lu 1245/13). Z tych względów stwierdzić należy, że wobec niezachowania procedury wynikającej z art. 11 pkt 10 u.p.z.p., zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności. Z uwagi jednak na powołany wyżej przepis art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, Sąd ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa zgodnie z art. 147 P.p.s.a.