II SA/Lu 789/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. W. - F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. W dniu [...] r. M. W. F. (dalej jako: skarżąca, wnioskodawca lub strona) złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem S. W.. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy U. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem. Organ pierwszej instancji wskazał, że strona należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec brata, jednakże w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do alimentacji względem niego jest jego matka B. W., która mimo problemów zdrowotnych nie posiada orzeczenia o znacznym niepełnosprawności. Tym samym - zdaniem organu - nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto organ podniósł, że strona na stałe mieszka w L., a opieka nad bratem ma charakter doraźny i polega jedynie na pomocy w zakresie dowożenia do lekarza i wykupywania leków. Natomiast osobą, która całodobowo przebywa w domu i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym jest jego matka. W ocenie organu doraźna opieka nad bratem nie stanowi przeszkody do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia choćby w niepełnej części etatu i tym samym nie powoduje potrzeby rezygnacji strony z podjęcia zatrudnienia oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jej zdaniem, dokonana przez organ wykładnia prowadzi bowiem do wykluczenia siostry osoby niepełnosprawnej, która to chce i potrafi opiekować się niepełnosprawnym z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto wskazała, że treść ww. przepisów nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. W przedmiotowej sprawie strona taką opiekę sprawuje, co wiąże się z rezygnacją z zatrudnienia. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, zasadnie w sprawie uznano, że skoro żyjąca matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego siostrze osoby niepełnosprawnej. Ponadto, w trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że faktyczną opiekę nad S. W., sprawuje matka, która zapewnia mu opiekę od urodzenia. Pomoc wnioskodawczyni jest natomiast doraźna, ogranicza się do uczestniczenia w procesie leczenia w postaci dowozu do lekarza i wykupienia leków. Ponadto, Kolegium podniosło, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że strona nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, mimo złożonego oświadczenia o zaprzestaniu z dniem [...] kwietnia 2021 r. prowadzenia gospodarstwa rolnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że strona nadal posiada funkcjonujące gospodarstwo, które musi generować zarówno koszty, jak i dochody. W wywiadzie środowiskowym stwierdzono, że w gospodarstwie nadal prowadzona jest produkcja roślinna. Zatem należy uznać, że pomimo złożonego oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego skarżąca nadal uczestniczy w prowadzeniu działalności rolniczej związanej z gospodarstwem rolnym. W konsekwencji, faktycznie nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Praca w gospodarstwie rolnym jest to niewątpliwie praca bardzo wymagająca, ale jednocześnie daje możliwość większej elastyczności niż zatrudnienie na umowę o pracę, w sztywno określonych ramach czasowych, o których nie decyduje pracownik lecz jego pracodawca. Zakres pomocy udzielanej bratu nie powoduje konieczności rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wskazując na powyższe, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do braku podstaw przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję skarżąca, zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewystarczającym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy matka skarżącej ze względu na swój stan zdrowia jest w stanie zapewnić całodobową opiekę niepełnosprawnemu synowi. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że od [...] kwietnia 2021 r. zamieszkuje wspólnie z osobą niepełnosprawną, a nie w innym miejscu jak wskazał organ. Nadto dodała, że to na niej spoczywa ciężar opieki nad niepełnosprawnym bratem. Organ natomiast nie dokonał jakichkolwiek ustaleń czy matka skarżącej, która ma problemy ze zdrowiem jest w stanie sprawować opiekę nad swoim niepełnosprawnym synem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny stosownie do swojej kognicji kontroluje zgodność z prawem między innymi decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Jednocześnie, sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonana przez Sąd zgodnie z powyższymi zasadami kontrola legalności decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, prowadzi do konstatacji że są one zgodne z przepisami prawa, wobec czego skarga nie może zostać uwzględniona. Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego w jej wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem – S. W.. Oczywistym zatem jest, że wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.- dalej "u.s.r."). Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i ograniczoną współudziału edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć zatem należy, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a zatem uwzględnić należy treść art. 132 k.r.i.o., który stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przy czym, uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, dalsza osoba - w stosunku bliskości do potrzebującego pomocy - uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo, gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2012 r., I OSK 1700/12). Innymi słowy, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.i.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej powinien być wprawdzie zweryfikowany dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, jednakże nieprzekraczalną granicą wykładni przy użyciu obu tych dyrektyw stanowi dopuszczalne znaczenie językowe normy. Zaznaczyć należy, że w wyroku z 17 czerwca 2021 r., I OSK 371/21, Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślił, że analizowana regulacja nie budzi wątpliwości ze względów systemowych, gdyż pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.i.o. Podobnie jak w przypadku art. 132 k.r.i.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.i.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy a przepisami kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. W przywołanym wyroku, zwracając poza tym uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki, NSA stwierdził również, że w art. 128 k.r.i.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.i.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania). Jak wynika z akt sprawy skarżąca jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w drugim stopniu. Zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogłoby być jej przyznane tylko wówczas, gdyby zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Jednakże niepełnosprawny, oprócz skarżącej będącej jego siostrą, ma także matkę (pokrewieństwo pierwszego stopnia), która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko organów, że skoro matka osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym z założenia może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem. Jednocześnie - wbrew zarzutom strony - nie było podstaw do ustalenia faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionej modyfikacji wymogów ustawowych. Należy bowiem podkreślić, że o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują przesłanki ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia. Decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego ma zatem charakter związany, a nie uznaniowy. Skoro zaś nie zostały spełnione przesłanki określone w wyżej powołanych przepisach, to zasadnie odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podnieść ponadto należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2021 r., I OSK 712/21, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zaś zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako takie nie ma także charakteru dyskryminującego. Nie jest też rzeczą pożądaną, by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte o uznanie organu. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że wykluczenie siostry osoby niepełnosprawnej z kręgu osób uprawnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji RP. Co do zasady siostra osoby niepełnosprawnej nie została bowiem wykluczona, natomiast ustawowo wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, a co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać omawianej regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. To właśnie bowiem sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (zob. wyroki NSA z: 26 sierpnia 2021 r., I OSK 475/21; 17 czerwca 2021 r., I OSK 371/21 i 24 lutego 2021 r., I OSK 2392/20). Wbrew stanowisku skarżącej, powyższe prowadzi do konkluzji, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasadnie zatem rozstrzygające w sprawie organy uznały, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej. Sądowi, przy tym znane są poglądy i stanowiska, w których przyjmuje się, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Zauważa się bowiem, że pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP) (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16). Jednakże samo przywołanie zasad ogólnych i wartości konstytucyjnych nie może być w okolicznościach konkretnej sprawy uznane za wystarczające dla wyprowadzenia słuszności tezy o potrzebie odstąpienia od literalnej treści przepisów u.ś.r., które w tym zakresie wyraźnie przyjmują, że przeszkodą do sprawowania opieki przez osoby z pierwszego kręgu pokrewieństwa, która pozwalałaby na uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę spokrewnioną w drugim stopniu, może być jedynie ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Na zakończenie dodać należy, że w kontekście poczynionych ustaleń, bezprzedmiotowa staje się ocena czy spełnione zostały pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dotyczące zarówno zakresu świadczonej przez skarżącą opieki na rzecz niepełnosprawnego brata jak i faktu zaprzestania prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego. Kwestie te, jako konieczne podlegałyby wymogowi ustalenia i oceny jedynie w sytuacji spełnienia warunku podstawowego zawartego w art. 17 ust. 1a u.ś.r., co w sprawie nie miało miejsca. Niezależnie bowiem od tych kwestii, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, a to z uwagi na zgodny wniosek stron o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.