II SA/Lu 791/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi J . W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta L. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w L. przy ul. B. P. 19a, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 15 o pow. 0,1277 ha, stanowiącej własność J. M. W., poprzez udzielenie zezwolenia L. P. E. C. Sp. z o.o. w L. na założenie i przeprowadzanie przez ww. nieruchomość sieci ciepłowniczej. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł pełnomocnik J. W., zarzucając decyzji organu I instancji błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, że takie określenie przebiegu sieci ciepłowniczej stanowi wariant najmniej uciążliwy, gdzie dawna sieć ciepłownicza biegła przez sąsiednią działkę, tj. działkę nr 18.16-13 i nowoprojektowana sieć ciepłownicza powinna być zlokalizowana w granicach starej sieci, co stanowiłoby wariant najmniej uciążliwy. Zdaniem odwołującego się skarżona decyzja nie jest słuszna, albowiem w sposób rażący narusza prawa właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] Wojewoda L. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że L. P. E. C. Sp. z o.o. w L. wystąpiło do Prezydenta Miasta L. w dniu 1 lutego 2013 r. z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w L. przy ul. B. P., oznaczonej jako działka nr 15, stanowiącej własność J. W., poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na ww. działce inwestycji - sieci ciepłowniczej, zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego o znaczeniu gminnym. Z akt sprawy wynikało, że z właścicielką nieruchomości podjęto próby przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia stosownej ugody, jednakże J. W. stanowczo odmówiła wyrażenia zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Organ podniósł, że dotychczasowe rokowania z właścicielem działki nr 15 nie przyniosły rezultatów w postaci ustalenia miejsca przebiegu trasy sieci ciepłowniczej, a tym samym uzyskania zgody na przebudowę tej sieci. LPEC Sp. z o.o. w L. dokonała przeprojektowania przebiegu trasy magistrali ciepłowniczej, kierując tym samym pismo z dnia 25 czerwca 2012 r. z prośbą o wyrażenie zgody na realizację ww. inwestycji oraz przystąpienie do rokowań. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z działki nr 15 określa dokumentacja wykonana przez geodetę uprawnionego P. S., przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr 0663.1018-275/2012 w dniu 2 listopada 2012 r., zgodnie z którą obszar ograniczenia sposobu korzystania z działki nr 15 wynosi 0,0273 ha i oznaczony jest symbolami: A-B-C-D-E-F-G-H-I-A. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, uznano zarzut pełnomocnika strony za niezasadny, bowiem, wnioskodawca - LPEC Sp. z o.o. w L., przed skierowaniem do organu I instancji wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym, podejmowała próby negocjacji z właścicielką, również w kwestii przebiegu trasy sieci ciepłowniczej. Zatem próby podjęcia negocjacji mające na celu uzgodnienie z właścicielką działki przebiegu sieci nie mogły odnieść żadnego rezultatu wobec stanowczej odmowy zainteresowanej. W związku z powyższym, podjęcie przez pełnomocnika strony ww. kwestii na etapie postępowania odwoławczego zdaje się być spóźnione, a kwestia ta powinna być przedmiotem rokowań między zainteresowanymi stronami, które w myśl art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzone są przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W związku z tym, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna wnioskodawcy do wykonania inwestycji - sieci ciepłowniczej, co stanowi cel publiczny przewidziany w art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy uznał ustalenia przyjęte przez organ I instancji za prawidłowe. J. W. reprezentowana przez pełnomocnika w skardze na decyzję Wojewody L. z dnia [...] w pierwszej kolejności zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, jak i nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego w kierunku wskazania, iż zaproponowana przez organ I Instancji trasa przebiegu trakcji ciepłowniczej jest jedyną możliwa do zrealizowania trasą i niewykazanie, iż brak jest możliwości poprowadzenia tej trakcji w miejscu starej sieci ciepłowniczej - co stanowiłoby zdaniem skarżącej wariant optymalny. Ponadto - zdaniem skarżącej – organ odwoławczy przyjął błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji poprzez błędne uznanie, iż że takie określenie przebiegu sieci ciepłowniczej jak określił to w decyzji administracyjnej organ I Instancji stanowi wariant najmniej uciążliwy, gdzie dawna sieć ciepłownicza biegła przez działkę sąsiednią, tj. działkę nr 18.16-13 i nowoprojektowana sieć ciepłownicza winna być zlokalizowana w granicach starej sieci co stanowiłoby wariant najmniej uciążliwy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że z dołączonej do decyzji mapki z projektem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynika, że "stara" sieć ciepłownicza biegnie w granicy działki nr 18.16-14 i działki 18.16-13 przecinając następnie ulicę P. W taki sam sposób, tj. po trasie przebiegu już istniejącej sieci ciepłowniczej powinna być zlokalizowana nowa sieć ciepłownicza. To właśnie zlokalizowanie nowej sieci po trasie starej należy uznać za najmniej uciążliwe. Wobec tego zlokalizowanie nowopowstającej sieci ciepłowniczej w granicach działki odwołującej się należy uznać za niezasadne i naruszające jej prawa. Wskazała ponadto, iż organ I Instancji nie wykazał, iż nie ma możliwości poprowadzenia sieci ciepłowniczej po dotychczasowej trasie. Skarżąca zakwestionowała także twierdzenia organu administracji jakoby w toku prowadzonego postępowania administracyjnego - przede wszystkim w toku rokowań nie przedstawiała woli na polubowne załatwienie sprawy. Jak podniosła skarżąca te tzw. "rokowania" polegały na przedstawieniu jednej wersji przebiegu sieci ciepłowniczej bez dania możliwości nad jej alternatywnymi przebiegami. Takie "rokowania" podjęte przez organ nie można nazwać w ogóle rokowaniami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 112 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 2997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), wywłaszczenie może polegać m. in. na pozbawieniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, lub też tylko na ograniczeniu tych praw. Art. 124 ust 1 ustawy normuje ten drugi rodzaj wywłaszczenia polegający na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 124 ustawy dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego na danej nieruchomości (w przypadku braku planu miejscowego). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporny jest brak dla terenu, na którym ma być zrealizowana sporna inwestycja, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest również to, że Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...], Nr [...] na wniosek L. P. E. C. Sp. z o.o. w L. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie sieci ciepłowniczej na odcinku zgodnie z ideogramem trasy przedstawionym na załączniku graficznym w L. w pasie drogowym: Al. S., ul. P. oraz na wskazanych przyległych działkach, w tym nr 15 należącej do skarżącej. W decyzji tej organ przesądził, że przedmiotowa inwestycja na podstawie art. 6 ustawy jest zakwalifikowana, jako inwestycja celu publicznego, gdyż dotyczy realizacji sieci ciepłowniczej stanowiącej element infrastruktury technicznej terenu. W tych warunkach należało uznać, że kwestia charakteru przedmiotowego przedsięwzięcia, jako inwestycji celu publicznego została w sposób ostateczny rozstrzygnięta, wobec czego zarzuty i argumentacja skargi podważające tę okoliczność nie mogą być skuteczne. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości - jak wynika z treści art. 124 ust. 1 ustawy jest nie tylko ustalenie lokalizacji danej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości na posadowienie stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. Udzielenie zezwolenia powinno być więc poprzedzone - w myśl ust. 3 cyt przepisu - rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.1. Do wniosku należy zaś dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W niniejszej sprawie - jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stało się konieczne, ponieważ rokowania z właścicielką o dobrowolne udostępnienie nieruchomości, nie przyniosły rezultatu, o czym świadczy załączona do wniosku dokumentacja z przebiegu rokowań. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 29 września 2010r. inwestor poinformował skarżącą, że na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym z dnia 6 kwietnia 2009r., zamierza na jej działce zlokalizować sieć ciepłowniczą i jednocześnie zwrócił się do niej o możliwość odbycia rokowań w tym przedmiocie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca telefonicznie poinformowała, że może na spotkanie umówić się dopiero w grudniu (notatka z 7 października 2010r.). W kolejnej rozmowie telefonicznej z dnia 3 grudnia 2010r. J. W. oświadczyła, że "kategorycznie nie wyraża zgody na wejście na teren pozostający w jej użytkowaniu" (k. 5 akt admin.), a następnie w piśmie z dnia 6 grudnia 2010r. potwierdziła powyższe stanowisko w zakresie posadowienia nowoprojektowanej sieci ciepłowniczej na jej działce (k. 8 akt admin.). W związku z tym inwestor po raz kolejny zwrócił się pismem z dnia 16 kwietnia 2012r. do skarżącej w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie przebudowy sieci ciepłowniczej. J. W. w rozmowie telefonicznej ustosunkowała się do powyższego pisma w ten sposób, że ponownie wskazała, że "kategorycznie" odmawia wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania przebudowy sieci, jak i przedstawienia swojego stanowiska na piśmie (notatka z dnia 9 maj 2012r. sporządzona przez V. C.). Ponadto w piśmie z dnia 16 maja 2012r. w nawiązaniu do braku przeprowadzonych rokowań inwestor zwrócił się do skarżącej z prośbą o ponowną weryfikację swojego stanowiska w analizowanej sprawie. W dniu 28 czerwca 2012r. J. W. stawiła się osobiście w siedzibie spółki i oświadczyła, że "nie wyraża zgody na udostępnienie swojej działki w celu wykonania przebudowy istniejącej tam sieci" (notatka służbowa, k. 13 druga strona akt admin.). Należy wskazać, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ustawy nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2013r., sygn. akt II SA/Kr 140/13, Lex nr 1429573 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/12, LEX nr 1336797). Zdaniem sądu powyższe pisma i notatki wskazują, że skarżąca nie chciała podjąć jakichkolwiek rokowań w sprawie posadowienia nowej sieci i "kategorycznie" odmawiała zgody wejścia na jej teren, wobec czego inwestor był zmuszony złożyć wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości skarżącej spornej sieci. Zwrócić należy także uwagę, że zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że decyzja musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego wynika wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia. Do decyzji powinna być też dołączona mapa (w formie załącznika graficznego) zawierająca zakres ograniczenia. Tylko bowiem do precyzyjnie wskazanego obszaru może być wydana decyzja o zezwoleniu na zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim określonych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] zawiera wymagany załącznik graficzny określający precyzyjnie zakres ograniczenia prawa własności skarżącej, który to załącznik (mapa) sporządzony został przez uprawnionego geodetę i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego. Wskazane usytuowanie terenu ograniczenia korzystania z nieruchomości wynikające przy tym z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest dla skarżącej najmniej uciążliwe i uwzględnia w ten sposób ich interes. Żądanie w niniejszym postępowaniu przez skarżącą przeprowadzenia sieci ciepłowniczej w inny sposób, nie mogło zostać przez organy administracji uwzględnione, gdyż właśnie budowy sieci dotyczyła wiążąca organy w sprawie decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym. Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.